彭冰教授：四部委网贷新规凸显两大共识 | 观察
新发布的监管办法赋予P2P网贷以合法身份，将P2P网贷平台视为信息中介而不是信用中介，构建了对P2P网贷监管的基本框架，但还需要具体配套制度，才能落地运行
彭冰 / 文
经过大半年讨论，8月24日中国银监会终于联合工信部、公安部等四部委正式发布了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（以下简称：《办法》）。
应该说，《办法》的出台经历了广泛的讨论。去年7月18日，中国人民银行、银监会等十部委联合发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称：《指导意见》），明确提出P2P网络借贷业务由银监会负责监管。去年12月28日，银监会发布了《网络借贷信息中介机构业务活动暂行管理办法（征求意见稿）》公开征求意见。
此次新发布的《办法》，是建立在监管部门、业界和学界的基本共识之上，最重要的有两点：一是赋予P2P网贷以合法身份，二是将P2P网贷平台视为信息中介而不是信用中介。同时，《办法》只是构建了对P2P网贷监管的基本框架，还需要一些具体的配套制度，才能落地运行。《办法》中一些制度是原则性和创新性规定，还需要通过实践不断检验。
按照现行法律要求，从公众处募集资金，需要取得特别许可。未经批准向公众募集资金，均构成非法集资，严重的甚至构成犯罪。P2P网贷是通过网络平台实现的直接融资，提供资金方为社会公众，本质而言，P2P网贷完全符合非法集资的要件。
但一方面，随着大数据等互联网技术的发展，有可能出现一些新的信用风险控制手段，在传统的金融中介机构和直接融资监管要求之外，可能提供了新的直接融资方式，能够更好解决融资难的问题；同时中国面临严重的金融压抑，中小企业和消费个人融资相比发达国家更为困难。传统金融机构虽然很努力，但在解决小微企业融资方面仍然进展缓慢，不能适应中国现实的经济发展需求。
因此，在风险可控的情况下，监管者允许适当的金融创新是迫切的社会需求。
在这种情况下，监管者默许了P2P网贷在中国的野蛮生长。短短几年时间，P2P网贷在中国经历了爆发性的增长。按照银监会的不完全统计，截止2016年6月底，全国正常运营的网贷机构有2349家，借贷余额6212.61亿元，遥遥领先于全世界。但在野蛮生长过程中，也出现了很多乱象，爆发了一些风险，发生了很多P2P平台跑路现象，迫使国务院于2016年开始整治互联网金融的秩序。
在这一片混乱之中，P2P网贷机构迫切需要规范指引。此前，虽然《指导意见》中将P2P网贷认定为互联网金融的一种类型，但并未有具体的规范，P2P网贷机构妾身未明，行走在刀锋之上，随时有被认定为非法集资的危险。因此，《办法》出台，最核心的问题就是解决了P2P网贷机构的合法性问题。
按照《办法》规定，从事P2P网贷业务的机构，应当在办理工商注册之后及时在地方金融监管部门办理备案登记，获得电信业务经营许可之后才能开展业务。对于备案登记，《办法》未设任何前置条件要求。
为啥P2P网贷机构能够获得合法身份？大数据等风控技术虽然提供了一种未来可能，但目前来看并不成熟，立法显然不能以一项不成熟的技术作为取消监管的依据。否则，众多机构都可以宣称自己具有相应技术要求设立银行或者自行向社会融资了。因此，《办法》在征求意见之后，采取了金额限制的风险控制手段：《办法》第17条规定的：个人借款人在同一平台的借款余额上限不能超过20万元，单位不能超过100万元；个人借款人在不同平台的借款总余额不超过100万元，单位不超过500万元。
对于金额限制，业界有很多抱怨。但设置金额限制有三个理由：
（1）这是给予P2P网贷平台合法身份的唯一理由。
就像前面说的，凭啥P2P平台能够获得合法身份，没有前置门槛备案登记就行，为啥我宣称自己有超牛的互联网技术，就不能开一家互联网银行呢？目前来看，虽然互联网技术提供了风险控制的可能，但还不成熟，不能直接成为立法的基础。因此，能够为P2P网贷平台合法化提供依据的，只能是小额豁免。
小额豁免这个概念，在中国法上此前并不存在，但这是各国比较成熟的经验，在理论上，这也是基于成本收益考量而自然产生的最合理豁免要求（如果我只融资20万，而融资监管成本要达到50万，显然不如不监管）。《办法》对借款人金额的限制，可以作为在中国小额豁免实践的突破性进展。
同时，赋予P2P网贷平台合法身份的一个重要理由，是作为其正规金融的有益补充，有助于解决小微企业和个人融资难的问题。既然将P2P网贷的功能定位在普惠金融，显然金额限制就是必不可少的要求。
（2）这是风险控制的要求。
小额豁免除了成本收益考量之外，也是风险控制的现实要求。对于在性质类似非法集资的P2P网贷，监管者允许其合法设立和经营的唯一理由，必须是风险可控。借款人的金额限制，是控制风险、防范风险传递的重要基础。
（3）这也是现行的法律规定。
按照最高院发布的关于非法集资的司法解释，个人非法集资金额在20万元以上的，单位非法集资金额在100万元以上的，需要依法追究刑事责任。如果《办法》没有金额限制，又不设置备案门槛，可以想象：大量实际从事非法集资活动的机构都会从线下转为线上，披上一件P2P网贷的外衣，就可以从事表面合法的非法集资活动了。实际上，已经爆发出来的E租宝等案例就是典型。
从监管权限上来说，银监会等部门也只能从金融监管角度，对行政违法行为给予一定的豁免，对于可能构成刑事犯罪的违法行为，银监会等部委也无权合法化。因此，《办法》只能在未构成刑事犯罪的界限内，在风险可控的情况下，对于涉嫌非法集资的P2P网贷有一定的豁免权限，授予其合法身份。
从立法逻辑和理论来看，要实现小额分散的监管目标，仅仅有对借款人的金额限制是不够的，还应当有对出借人的金额限制。但基于规章制定的权限和认识限制，这一突破还有待于未来发展。
第二个共识是P2P网贷平台应当是信息中介而不能成为信用中介。《办法》规范的主体是网络信贷信息中介机构，主要是为通过网络的直接借贷活动提供信息搜集、信息公布、资信评估、信息交互、借贷撮合等服务。
这一定性也受到了很多批评，实际上，主要是与中国现实不符。在P2P网贷进入中国野蛮生长期间，为了扩展业务、吸引更多出借方加入，很多网贷平台采取了提供担保、拆分期限等手段。这些手段虽然有效地扩展了P2P网贷的规模，但也使得P2P网贷平台的性质发生了转换，从传统的信息中介机构变成了信用中介机构。对于信息中介机构，监管要求只是保证信息的准确性，但对于信用中介机构，由于其担负了借贷风险，监管显然有更多风险控制的要求。
以银行为例，作为典型的信用中介机构，监管以审慎要求为主，采取了资本充足率等各种监管手段来控制风险。如果采用类似的手段监管P2P网贷平台，显然成本太高，更不切合实际。但在现有金融监管体制之外，发展出大规模、不受监管的信用中介机构，隐含了巨大的金融风险，显然不是监管者乐于见到的。
大量P2P平台从事信用中介业务，先不管其是否有能力控制风险，这些平台存在本身就形成了劣币驱逐良币的现象，一些规规矩矩从事信息中介的平台面临着巨大的竞争，甚至可能会被排挤出市场。因此，监管机构出面划清平台的业务边界，有利于P2P行业的长期发展，只有规范发展，才有可持续的未来。
P2P平台信息中介的定位，本身并非《办法》的创造，一年前十部委发布的《指导意见》就已经规定的非常清楚：“个体网络借贷机构要明确信息中介性质，主要为借贷双方的直接借贷提供信息服务”，《办法》只是落实《指导意见》已经明确的方向而已。
既然P2P平台定位为信息中介，显然不得提供增信服务和形成资金池，所以，《办法》第10条对平台禁止行为的规定，很多也就可以理解了。不过，从银监会发布的《答记者问》来看，虽然《办法》明确禁止平台直接或变相向出借人提供担保或者承诺保本保息，但政策安排上，仍然允许平台引入第三方机构进行担保或者与保险公司开展相关业务合作，也算是对现实的一种妥协，网开一面。
作为信息中介，平台的核心功能是提供借贷信息，撮合借贷双方。平台的核心竞争力因此表现为：对信息真实性的审查和对借款人资信的评估。这两个方面将是未来平台在竞争中胜出的主要能力。
尽管经过千呼万唤，《办法》才姗姗出台，在我看来，《办法》构建了对P2P网贷监管的基本框架，还需要一些具体的配套制度，才能落地运行。同时，《办法》中的一些制度是原则性和创新性规定，还需要通过实践不断检验。
从配套制度来说，《办法》明确规定平台的备案登记、评估分类等具体细则另行制定，信息披露的具体细则也另行规定，同时，网上也流传着关于资金存管征求意见的相关规则。除此之外，关于技术标准、数据隐私保护等，都可能需要特别的配套规则。举例来说，《办法》简单规定了地方金融监管部门负责对P2P平台办理备案登记，并规定其有权对备案登记后的平台进行评估分类并公布。那是否地方金融监管部门对于所有前来的平台都必须办理备案登记？地方金融监管部门能否基于本地的风险监管要求，提出一定的备案要求，形成不同地方监管的差异化竞争？
《办法》在我国首次建立了行为监管和机构监管的金融监管分工制度。按照《办法》规定：银监会及其派出机构负责制定P2P平台的市场活动监管制度，并实施行为监管，各省级人民政府负责对平台的机构监管。这种区分机构监管和行为监管的金融监管分工安排，在实践中如何运行，如何避免监管重复和监管真空，能否实现有效监管，还有待实践检验。例如，某地方的P2P平台违规提供了担保，或者从事了其他违法业务，这是行为监管的范围还是机构监管范围？地方银监局和地方金融办，谁来负责查处？看起来《办法》第40条将处罚权交给了地方金融监管部门，那如何体现银监会的行为监管？是否地方银监局可以在地方金融监管部门基于地方保护主义不作为的时候积极介入或者构成后补的监管力量？
目前来看，《办法》建立在各界共识之上，但《办法》能否成功，还要看能否满足商业的需求。平台的核心功能是撮合借贷双方，是一个典型的双边市场。
双边市场的成功，既要看借款人的质量，更要看出借人的数量。如何成功吸引借贷双方，是平台竞争的核心，也是一个商业竞争问题。《办法》只是划定P2P平台的竞争底线，设定游戏规则，让大家进行更为公平与合理的竞争，避免风险外溢社会。
可以想见，在《办法》划定游戏规则之后，P2P平台的野蛮生长趋势将会受到遏制，网贷行业将面临一场大洗牌。先发展后规范，是中国改革开放以来的成功经验。随着《办法》及其配套规则的相继颁布，中国的网贷行业将告别野蛮时代，进入规范发展的新阶段。
规范，才会有持续和长期的发展。
作者为北京大学法学院教授，原稿刊发于“北京大学金融法研究中心”官方微信，经作者授权并修订确认
