作者：华略智库任新建
来源：微信公众号华略创智（ID：uit_shanghai）
长三角城市群（图示中，城市的经济体量越大，颜色越深）
最近结束的上海、浙江“两会”，不约而同提出了一个新概念——打造长三角一体化发展示范区（以下简称“一体化示范区”）。上海《政府工作报告》提出，全力实施长三角一体化发展国家战略，合力推进长三角一体化发展示范区建设。浙江《政府工作报告》提出，制定浙江推进长三角一体化发展行动纲要，共同打造长三角一体化发展示范区。
这一各界期待已久的长三角版“雄安新区”，基于什么背景？要解决什么问题？要实现什么目标？本文基于公开资料，尝试从国家战略要求以及长三角一体化发展趋势等角度，对一体化示范区做一些展望和分析。
01
一体化示范区是国家推进区域一体化发展的重大战略考量
作为中国最具活力的城市群之一，长三角城市群早在改革开放初期就已自发启动一体化进程。20世纪80年代初，上海就出现了“周末工程师”。每逢周末，这些“周末工程师”就从上海国营工厂出来，到苏、锡、常地区的乡镇企业，进行技术指导、参与产品研发。如今的江苏阳光集团、雅戈尔等大企业，创业之初均受过上海师傅的点拨。
1982年，国务院决定成立上海经济区，可以看做是长三角一体化的最早尝试。上海经济区一开始仅包括沪、苏、锡、常、通五市，后来迅速扩大到江浙沪“两省一市”。之后，安徽、江西、福建等省陆续加入进来，范围扩大到五省一市。
这一时期，由于上海经济处于转型期，经济体量和在全国的地位不断下降，上海经济区的尝试并不算太成功。但这一时期也恰好是江浙地区乡镇企业大发展时期，上海经济区无心插柳柳成荫，为江浙地区的发展和长三角一体化起到了很大的推动作用。
1990年浦东开发开放，上海进入大发展阶段，在长三角的龙头带动地位逐步确立。为加强地区间的协调，长三角地区开始有意识地建立联系沟通机制，如江浙沪省（市）长座谈会、长三角市长协调会等。尽管这种联系机制带有自发性质，且务虚层面较多，但也意味着长三角一体化开始向制度化安排迈进。
2000年以来，随着中国“入世”，国际制造业加快向长三角地区转移，长三角在吸引外资方面的优势地位凸显，全球制造业基地逐步形成，长三角区域协同发展的态势逐步明确，推动长三角一体化发展开始上升到国家层面。
近10年来，国务院和国家有关部委先后出台《关于进一步推进长江三角洲改革开放和经济社会发展的指导意见》（2008年）、《长江三角洲地区区域规划》（2010年）、《长江三角洲城市群发展规划》（2016年）、《长三角一体化发展行动纲要》（2019年将出台）等一系列重要文件，不断完善长三角一体化的顶层设计和制度安排，推动长三角一体化进入快车道。
2017年，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》正式发布，提出上海要与长三角城市群一道，共同代表国家在更高层次、更广领域参与国际竞争与合作。
因此，建设一体化示范区，并非心血来潮，而是中央深刻把握城市群建设规律和区域一体化发展趋势，着眼于深入推进长三角一体化发展、打造世界级城市群的重大战略考量，也是长三角地区近40年来持之以恒推进一体化发展的最新体现。
02
一体化示范区是不是第二个雄安新区？
雄安新区
从相似性上看，一体化示范区和雄安新区，分别作为长三角一体化和京津冀协同发展的关键载体，都承载着重大的历史使命，都被视为破解区域融合协调发展的重要举措。但一体化示范区不是第二个雄安新区，二者在基础、导向、目标、定位等方面存在着根本性的差异。
首先，二者的资源禀赋不同。雄安新区选址于号称“华北明珠”的河北省白洋淀地区，位于京津冀内陆腹地，产业基础基本一片空白，现有开发程度较低，资源环境承载能力较强，这有利于在一片白纸上规划蓝图，高起点打造生态新城。可以说，底子薄、起点低、空间大、生态好是雄安新区选址于此的最主要考虑。
一体化示范区位于整体发展水平较高的长三角地区，从目前上海、浙江均重点提及此事来看，示范区具有明显的跨省域特点。相比雄安新区，一体化示范区无疑具备更加扎实的产业基础、更加便利的交通基础、更加广阔的市场腹地、更具江南水乡特色。迥异的发展基础和资源禀赋，也决定了一体化示范区和雄安新区的侧重点不同，承载的历史使命不同。
其次，破解的问题瓶颈不同。雄安新区着眼于推进非首都功能疏解，这也是京津冀协同发展的“牛鼻子”。在京津冀、长三角、粤港澳全国三大经济区中，京津冀地区的发展最不均衡，且北京城市功能高度集聚，资源高度集中，城市资源环境已过度承载，而河北整体发展水平相对滞后，更有“环北京贫困带”的说法。在中央的大力推动下，北京很多含金量高的非首都功能机构，如高校、央企、科研院所、金融机构、医院等也都在疏解范围之内。可以预料，雄安新区未来的能级将非常之高。
一体化示范区则着眼于破解长三角一体化的瓶颈问题。经过近40年的发展，长三角一体化已经达到较高水平，但仍然面临一系列亟待破解的瓶颈问题，如产业体系和重大项目的跨区域优化布局、重大科技创新的跨区域协作攻关、人才等要素资源的跨区域自由流动等，制约了协同效应的充分发挥。因此，一体化示范区在跨区域，特别是跨省域的制度创新方面责任重大，要率先形成一批制度创新成果和先行先试经验，并向整个长三角地区复制推广，为全国其他地区推进区域一体化发展提供经验借鉴。
第三，集聚的产业要素不同。雄安新区在一张白纸上高起点规划蓝图，对于产业和要素的集聚要求比较高。根据《河北雄安新区规划纲要》，雄安新区将重点发展高端高新产业，包括新一代信息技术、生物医药和生命健康、节能环保、高端新材料高技术产业，以及金融、科创、商务、智慧产业、数字经济、现代物流、电子商务等高端现代服务业。至于高端高新产业发展所需要的高素质人才、技术、资金等要素，则通过吸引高校、科研院所、金融机构、建设高水平的公共服务设施来实现。
一体化示范区地处经济发达、产业能级较高的长三角核心区域，对产业和要素集聚的要求也同样不低，甚至更高。未来示范区的产业，要能够引领带动长三角产业升级、代表国家参与国际产业前沿的竞争与合作。因此，国际化和前瞻性是一体化示范区产业集聚的重要导向，包括量子通信、北斗导航、集成电路、航空航天等国家重大战略性产业，以及5G通信、人工智能、基因工程等国际领先的前沿产业。当然，高端产业发展所需的高端、国际化人才、高水平公共服务也必不可少。
第四，发展的目标定位不同。根据《河北雄安新区规划纲要》，雄安新区的目标，是在京津冀现有版图之中，高起点全新规划建设一座现代化新城。衡量其成功的标准，是打造成为京津冀世界级城市群的重要一极。一体化示范区的目标，是为区域融合发展开展制度创新、破除体制机制瓶颈。衡量其成功的标准，是能否有效破解跨区域融合发展的体制机制瓶颈，能否产生一大批这方面的制度创新成果。
当然，二者的目标导向也有相似之处。比如，都要成为高质量发展的全国样板，建设过程中都要高度重视科技创新驱动、生态环境保护和综合功能提升，都要对所在区域的发展起到引领、示范和带动作用。
03
一体化示范区重在制度创新
打造一体化示范区，首要目的是解决当前长三角一体化的短板。那么，究竟哪些短板需要通过专设示范区的方式来解决呢？
首先，是产业协同的短板。长三角地区的产业同构现象明显，不同城市的产业结构、体量占比、空间布局、关联方式高度相似。根据华略智库研究，江浙沪16个主要城市，有14个城市将电子信息制造业作为主导产业，产业同质性竞争极其激烈。如何破解产业同质化的难题，推进重点产业在整个长三角合理布局，是长期以来长三角各城市一直在努力尝试解决的。比如，上海加快产业结构调整，每年淘汰劣势产能1000多项，推动龙头企业“走出去”在长三角优化布局，与长三角部分城市建立产业合作园区、发展“飞地经济”等。最近几年崛起的G60科创走廊，也是各方在尝试通过跨省域的产业走廊推进产业集聚布局、协同发展。
一体化示范区的设立，将首次从跨省域的角度，来整体思考产业在长三角的优化布局。在示范区内，要发展的重点产业，布局在哪个省、哪个县市，将服务服从于产业发展整体需要，从而实现更深层次的产业协同，构建起长三角新的产业生态体系。当然，良性竞争依然是必须的，这也是持续激发长三角发展活力和产业效率的需要。
其次，是协同治理的短板。我国的行政区划设置，使政府治理的边界和权力责任变得清晰。但在区域发展一体化越来越深入的今天，跨越边界的协同治理越来越重要。虽然长三角地区已经建立了三省一市主要领导座谈会、市长联席会、各类交流会、洽谈会等合作机制，但在协同治理方面仍然面临诸多短板，如公共服务资源的优化配置、科技创新的联合攻关、跨区域污染的联合治理等。因此，如何通过示范区的一体化管理，更好地实现跨区域协同治理，促进长三角地区逐步实现公共服务均等化、资源配置最优化、区域治理一体化，是实现城市群同城化、一体化的关键之举。
第三，是要素资源流动的短板。行政壁垒的分割，以及各省市对自身发展的追求，往往导致要素资源自由流动的困难。比如，人才的流动往往受到户籍、社保等方面的制约；技术的流动往往受到人才、资金、市场的制约。长三角一体化的目标，是要建立统一的大市场，需要不断打破阻碍要素资源流动的体制机制壁垒。设立一体化示范区，在统一的管理体制下，有助于进一步消除资源要素顺畅流动的障碍，为长三角统一大市场的建设作出示范。
04
一体化示范区要打造成标杆和样板
与雄安新区一样，国家设立长三角一体化示范区，也是从空间载体的角度，探索推进区域一体化和更高质量发展的实践。因此，示范区也必须成为区域一体化发展的先行者、探索者，成为可复制可推广的标杆和样板。在这里，对一体化示范区怎么建、怎么干，我们也作一些大胆预测：
高起点规划。规划先行，长三角一体化上升为国家战略，意味着要从国家层面出台长三角一体化发展的规划纲要。一体化示范区也必然要高起点规划，对标世界级城市群的核心区，在目标定位、主导产业、基础设施、科技创新、政府治理、生态保护等方面，进行系统性、前瞻性的规划。特别是在示范区所要承载的重大创新突破、先行先试改革事项，更要缜密筹划、顶层设计。
高标准设施。在充分预测未来长远发展和人口集聚的前提下，一体化示范区必须要有高标准、高质量、前瞻性的基础设施体系，包括道路、地下管网、通信设施等。特别是隐蔽型、不可见的基础设施，往往更加重要，也更需要前瞻性建设。比如，地下管廊的目标设计，要有不低于100年使用期的长远目标。
高活力创新。一体化示范区要有强大的创新活力，让各类技术、各种思想、各样创意竞相迸发，努力成为长三角最具创新活力的区域。特别是着力营造鼓励创新、宽容失败的氛围，要大力弘扬崇尚科学、尊重企业家的风气，让一体化示范区成为创新创业型人才的乐土。
高能级产业。一体化示范区要瞄准世界科技前沿、长三角有优势基础的高能级产业，进行重点培育布局。一方面，在长三角构建完整的产业体系，引领长三角产业加快升级；另一方面，代表国家参与全球高端产业竞争。特别是要重点在人工智能、集成电路、通讯网络、生命健康、环保科技、新材料、生态农业等产业领域加快发展，构建世界一流的产业体系。
高水平治理。一体化示范区的跨区域特点，决定了在治理机制方面需要加快创新，包括建立跨区域协调机制，及时解决利益分享和成本分摊问题；用物联网、人工智能、5G通信等先进的技术手段做好区域治理；在投融资、土地管理、招商、人才引进、生态治理等方面创新体制机制，打造高水平治理的示范区。
高品质生态。一体化示范区属于典型的江南水乡，生态基底较好，率先践行生态文明理念、打造高品质生态标杆是必然要求。为此，示范区要在水环境治理、生态修复、生态功能提升、生态污染预警防治方面走在长三角前列，特别是要加强跨区域的生态协同治理，为整个长三角区域的生态联防联控、协同治理提供借鉴。可考虑整体建设示范区江南水乡国家公园，将生态保护、人文历史、经济发展有机融合，实现人与自然和谐共生。
高品质生活。所有的发展都是为了人，让示范区的百姓过上更好的生活，是一体化示范区建设的出发点和落脚点。高品质生活包括优美的生态环境、高质量的公共服务、精细的城市管理、充分的就业、丰富多彩的文化生活，最终是为了增强老百姓的幸福感。
跨省域的一体化示范区是区域一体化的全新探索，本身就是重大的制度创新。有理由期待，示范区必将成为加速长三角一体化、打造世界级城市群的重要抓手，成为区域一体化领域体制机制改革和重大制度创新突破的载体，成为我国高质量发展、高品质生活的区域样板。
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