作者：尹照丽
近日召开的昆明市旅游行业安全生产暨市场秩序整治、综治维稳、文明旅游、服务质量提升大会显示，自2017年4月云南实施旅游市场秩序整治“22条”至去年末，昆明累计有280家旅行社被吊销、撤销、注销经营许可证，8家旅行社停业整顿，10名导游被吊销导游证，“紫云青鸟”“昆明螺蛳湾国际商贸城”“七彩云南”三个购物景区被取消。市旅发委立案查办行政处罚涉旅案件267家，罚款金额510.7万元。
去年7月，昆明市委书记程连元在昆明市旅游市场秩序整顿及转型升级工作汇报会上强调，要下大力气整顿旅游市场秩序，加快旅游业转型升级，努力把昆明打造成为国际旅游目的地、国内旅游集散地、云南旅游产业转型升级示范地。本次被注销、撤销和吊销经营许可证的280家旅行社停止经营旅行社业务，这也意味着昆明市把旅游市场的整治落到了实处。
数百家旅行社被撤销/注销/吊销
根据昆明市旅发委网站发布的公告，2017年4月至今年1月初，昆明共有174家旅行社（包括分社）被注销/拟注销、撤销/拟撤销经营许可证。由于昆明市旅发委未公布吊销经营许可证的旅行社名单，所以该统计数据不包含被吊销的旅行社。
另据去年7月昆明市旅游市场秩序整治工作新闻发布会公布的数据，2017年4月15日至当时，昆明共查处违法违规旅行社122家，其中吊销旅行社业务经营许可证37家；同时，注销旅行社业务经营许可证62家，公告撤销旅行社业务经营许证可29家。
公告显示，旅行社被撤销经营许可证的原因是，其未提供经营场所、营业设施、必要经营管理人员和导游等设立准入条件的相关材料，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条（四）规定给予撤销。《行政许可法》第六十九条（四）规定，对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，可以撤销行政许可。
而被注销旅行社经营许可证的原因，只有民营的云南四季风国际旅行社因违反《旅游法》中“旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目”的规定，被大理州旅游发委吊销旅行社业务经营许可证，由此昆明市旅发委决定将该旅行社经营许可证注销，其余旅行社被注销的具体原因均未说明。
从企业性质来看，这174家旅行社以民营企业居多，国有控股的仅有20家。从成立时间来看，除工商信息未显示的2家旅行社外，有32家旅行社成立于上世纪90年代，有139家旅行社成立于2012年—2017年间。
20家国有控股旅行社合计注册资本为1957万元，注册资本超过100万元的包括云南广播电视台旗下的云广旅行社、昆明市（原）旅游局旗下的云南探险娱乐旅行社、昆明高新区的昆明高新旅行社（后更名为昆明正发会展有限公司）等7家旅行社。
从成立时间看，这20家旅行社大多成立于上世纪90年代，只有云广旅行社、昆明乐宇旅行社、云踪国际旅行社、云南索道旅行社成立于本世纪。其中，乐宇旅行社于2009年成立，为昆明公交集团控股子公司（持股60%）；云踪国际成立于2017年，是云南省国有资本运营文旅投资公司全资子公司；索道旅行社成立于2000年，为云南世博集团控股孙公司。
被撤销/注销的国有控股旅行社（部分）
数据来源：昆明市旅发委、滇朴咨询
昆明旅行社“大洗牌”
携程去年8月底发布的《2018航空中转趋势大数据分析报告》显示，2016年至2018年上半年，无论国内游，还是出境游，昆明均进入热门中转地前十。昆明成为旅游中转站，也催生了旅行社的发展。
据昆明市旅发委公开信息，截至2018年6月末，昆明市共有659家旅行社，其中正常经营的有302家，不满总数的一半。
在1999年至2018年间，昆明旅行社数量经历了从迅猛增长到快速回落的过程。昆明市旅行社行业协会会长、昆明风光国旅原总经理朱伯威介绍，1988年昆明只有国旅、中旅、青旅、铁路、科技、金桥、康辉等20多家旅行社。1999年，随着世界园艺博览会在昆明成功举办，扩大了云南的知名度，并催热“昆大丽”滇西北旅游黄金线，昆明旅行社数量在当年超过100家。
此后，随着云南旅游经济加快发展，旅行社审批日益宽松，到2012年昆明旅行社数量超过200家。2013年，我国开始实施《旅游法》，该法规定旅行社“宽进严管”，进一步降低旅行社准入门槛，昆明旅行社数量迅猛增长至2017年的700多家。也就是说，短短5年时间昆明旅行社增加了500家。
进入2018年，昆明旅行社数量不增反降。朱伯威表示，截至2018年4月中旬，云南旅行社总量突破1000家，其中昆明旅行社在700家左右。但官方信息显示，截至6月末已不到660家。2个月时间就减少了近40家，这与云南旅游市场整治息息相关。
重拳整治旅游乱象
2017年1月初，省政府办公厅下发《云南省深入开展旅游行业整治规范旅游市场秩序工作方案》，提出“四禁止、一查处、三改革”8个方面16条措施，要求用半年左右时间，彻底整治全省旅游市场乱象。其中要求全面禁止“不合理低价游”产品，旅行社不得再经营“不合理低价游”产品，不得再组织、接待“不合理低价游团队”，对经营“不合理低价游产品，发现一起，查处一起。
然而，云南旅游市场的整治是一块“硬骨头”，没有实质性责任追究方式，意味着整治依然是“走过场”的形式主义。上述《工作方案》出台后，云南旅游市场仍存在不少乱象，就连时任副省长也未能幸免。据《人民日报》报道，2017年1月底（春节前几天），分管旅游的副省长陈舜以普通游客的身份参团旅游，却在一家旅游购物店时被强制消费。
次月，省长阮成发主持召开省政府常务会议，会议提出要坚决打破旅游行业利益格局，斩断“灰色利益链”。2017年3月底，省政府召开云南省旅游市场秩序整治工作新闻发布会，当月便下发了《云南省旅游市场秩序整治工作措施》，被称为史上最严旅游市场整治“22条”。“22条”要求规范旅行社经营行为，再次明令禁止“不合理低价游”。
具体提出，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益；对经营“不合理低价游”产品的旅行社予以停业整顿，对整顿后再次经营“不合理低价游”产品的，依法吊销旅行社经营许可证；被吊销经营许可证的旅行社法定代表人、实际控制人列入“黑名单”，实施行业禁入。
此外，“22条”还要求建立旅行社“黑名单”制度。根据旅游者投诉、行政处罚等信息，对旅行社进行综合评价，根据评价结果建立旅行社“黑名单”，并向社会公布。对进入“黑名单”的旅行社，通过约谈、加大检查力度、限制新增业务范围、停业整顿等措施进行重点监管，对在规定时间内未达到整改要求的，吊销旅行社经营许可证。
据省文旅厅近日发布的消息，昆明市旅发委已及时约谈被列入省级重点监管的6家、市级重点监管的24家旅行社，开展为期30天的重点监管，要求旅行社制定整改方案，立行整改。
可见，“22条”对旅行社的整治力度要远超过此前的《工作方案》，取得的效果也非常好。在“22条”落地实施后，违规的旅行社也“无处可逃”，昆明280家旅行社迎来吊销、注销、撤销经营许可证的命运。
90家旅行社登上“黑榜”
2018年7月，昆明市旅发委出台了《昆明市旅行社、分社及从业人员“红黑榜”制度（试行）》，自去年7月开始每月发布上月“红黑榜”信息。“红黑榜”实行动态管理，发布当月有效。对于列入“红榜”名单的旅行社、分社及从业人员，在社会宣传、品牌建设等方面给予支持；对列入“黑榜”名单发布的，加强监管力度，加大检查频次，督促开展自查自纠，限期整改。
根据《“红黑榜”制度》，有下列情形之一的，列入“红榜”名单：
1.旅行社、分社及从业人员受行政机关或社会组织表彰的；
2.旅行社接待量排名前10位，且同月无违法违规、无旅游投诉记录的；
3.旅行社、分社及从业人员受到游客表扬（信件、锦旗等）并经核实，且同月无违法违规、无旅游投诉记录的。
而有下列情形之一的，列入“黑榜”名单：纳入省重点监管名单的；被扣6分及以上的；同一个月内因负主要责任而产生有效投诉2次及以上的；因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的；发生重大安全事故，属于旅游经营者主要责任的；因侵权、违约行为损害旅游者合法权益，被人民法院判决承担全部或者主要民事责任，或拒不执行法院判决的；因侵害旅游者合法权益，被人民法院判处刑罚的；因扰乱公共交通工具秩序、损坏公共设施、破坏旅游目的地文物古迹、违反旅游目的地社会风俗等行为，受到行政处罚或法院判决承担责任的；侵害旅游者合法权益，造成严重社会不良影响的。
2018年7月至今年1月，昆明市旅发委公布了七期旅行社“红黑榜”信息。“红榜”只有“旅行社接待量排名前10位，且同月无违法违规、无旅游投诉记录的”1种类型，其中昆明风情国际旅游（集团）有限公司连续7次上红榜，成为上红榜次数最多的旅行社，其次是昆明翠华旅行社，连续上榜5次，昆明康辉旅行社上榜4次。
七期“黑榜”名单共涉及90家旅行社，其中多家旅行社数次上榜。上榜次数最多的是云南中青国际旅行社、昆明绿宝石旅行社（均为5次），其次是昆明康辉旅行社（含1家分社）及其子公司永恒旅行社（均为4次），昆明中国国际旅行社、云南去吧国际旅行社2家旅行社均上榜3次。
知名的昆明康辉旅行社可谓“冰火两重天”，分别4次登上“红榜”和“黑榜”。登上“黑榜”的原因，是被列入“省重点监管名单”“因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚”。
同时，其子公司康辉永恒旅行社因“同一个月内因负主要责任而产生有效投诉2次及以上”和“因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚”也上榜4次，康辉永辉、康辉永前、康辉源丰等3家子公司由于“因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚”各上榜1次。
去年7月，在昆明市召开的旅游市场秩序整治工作新闻发布会上，昆明市旅发委选取了涉及旅游、公安、工商等部门共20件典型案件进行通报，其中康辉永恒旅行社因未征得旅游者书面同意，委托其他旅行社履行包价旅游合同及在与旅游者签订旅游合同时，未对旅游合同的具体内容作出真实、准确、完整的说明，被昆明市旅发委罚款15万元。