浅淡如何提升基层人大代表的履职能力
赵成金
濉溪县委党校 安徽 淮北 235100
摘要：随着人民代表大会制度的不断完善，对人大代表的履职能力要求越来越高，而基层人大代表的履职能力存在明显差距，文章针对基层人大代表的履职能力不强的原因，提出了通过抓好基层人大代表的入口、培训、管理、出口等环节，可以有效提升基层人大代表的履职能力的对策建议。
关键词：基层 ； 人大代表 ； 履职能力
党的十九大明确提出了“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的根本政治制度安排，必须长期坚持，不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”的要求。人大代表是人民代表大会的主体，代表能否真正履行代表职责，直接影响着人民代表大会的质量，最终关系到人民民主建设的整体水平。因此落实和完善党的代表大会代表制度迫切需要提升人大代表的履职能力，而基层一线人大代表履职能力的提升更加迫切。
一、 目前基层人大代表履职能力的现状
近年来人民民主建设取得了长足发展，人大代表的整体素质有了较大的提升。但是我们必须看到目前基层人大代表履职能力与人民民主建设的要求还有一定差距。主要表现为：
1、参政能力较弱。基层人大代表，特别是农村代表的文化素质普遍较低，语言文字表达能力理解弱。导致一些代表文件看不懂，报告听不进，审议说不出，群众意愿表达不了，议案写不了。别人举手我举手，别人鼓掌我拍手，成为群众所称的“开开会，举举手，拿上材料往家走”的“会议代表”。
2、议政能力不足。代表在大会期间参加审议，是代表履行职责的重要形式。但从目前来看，部分基层人大代表议政能力不足。一是不敢说。表现为：农村代表接触面窄，不敢说；有的代表虽然了解被审议的情况，但怕得罪人，不敢说；部分民营企业代表怕穿小鞋，不敢说。二是不会说。表现为：对所审议的事项不知情、不熟悉，无法进行审议不会说；有的代表法律和政策水平低，说不到点子上。在代表大会上，一些代表要么闭口不谈，要么泛泛而谈，说些空话、大话，忽视了对报告的审查。再从代表提的建议看，代表提出的建议有相当部分质量不高，只提出要求解决的问题或者提出的解决办法过于简单。
3、监督协调能力欠缺。部分人大代表对法律赋予自己职责的意识淡薄，履行职责时意见建议多是“轻描淡写”、“无关痛痒”，只会就问题表面看问题，别人怎么说自己就怎么喊，不能真实的反映人民群众的真实情愿；有的代表发现了问题，但对于如何督促有关部门解决问题，缺少应有的协调能力，最终也只能干着急。
二、基层人大代表履职能力不高的原因分析
基层人大代表履职能力不高的原因是多方面的，但内因是事物发展的根本原因，外因是事物发展的必要条件。
从内因上分析，一是部分人大代表对自己的角色定位不清楚。有的人大代表缺乏主动性和使命感，代表意识不强，个别人大代表安逸思想、得过且过思想严重，不能积极履行人大代表职责，往往还停留在“吃一顿饭、举一次手、鼓一次掌、画一次圈、发一次言”简单认识上，不注重提升自身素质；二是部分代表政治理论和科学文化素质还不够高，特别是部分人大代表的调研分析、参与决策、组织协调及做群众工作等方面的能力欠缺，对提升自身素质缺乏信心。三是一些基层人大代表在人民代表大会闭幕后，忙于生计，在时间、精力投入上确实有困难，影响了作用的发挥，导致自身素质难以提升。
从外因上分析，一是代表选举机制不完善。从选举的具体程序开始，就先天不足，如代表候选人的提名环节强调代表的先进性、广泛性，忽略了代表应有的政治素养。二是缺乏行之有效的监督考核评价体系。既然代表是职务，就应该有职务工作标准、考核体系和监督办法。从工作上看，人大代表没有工作标准，当然也不会有工作压力，干好干坏一个样；从考核上看，各行各业都有考核机制，惟独对人大代表是否称职没有考核体系，部分地方虽然采用人大代表述职评议制度，但没有形成完善体系，效果不明显；从监督上看，由于选民和原选举单位对代表履行职务的情况不明，加之对代表进行监督缺少明确可行、具有约束力的具体规定，很难进行监督。因此，一些不积极履行代表职责、明显不称职的代表，只要不触犯法律，都能维持到任期届满，鲜见因代表履职不力而被罢免的案例，形成事实上的“终届制”，甚至“终身制”。三是对代表的培训不够。代表当选后，限于对代表培训工作的认识不足、培训经费欠缺等方面的原因，对代表的培训工作做得不够，代表履职的能力、水平等方面得不到提升，无法发挥其应有的作用。
三、 提升基层人大代表履职能力的建议
新时期完善人民代表大会制度对提升基层人大代表履职能力提出了更高的要求。要提升基层人大代表履职能力必须把住以下“四关”。
（一）把好“入口关”，保证基层人大代表具有基本履
职能力。
把好“入口关”，选举出具有较高参政议政能力的人大代表，是新的形势下完善人民代表大会制度的前提和基础。
1、严格设定人大代表的资格条件。一是要有良好的政治素质。这是能否当选为人大代表的前提条件,在思想行动上必须同中央保持高度一致, 坚决拥护党的各项路线方针政策, 模范地遵守党纪国法, 自觉抵制各种腐朽思想的侵蚀, 敢于同各种不良行为作斗争,深受群众的拥护。二是要有积极的工作热情。始终要有饱满的工作热情, 积极主动创造性地开展工作, 要有比别人站的高、看的远的本领, 始终走在前头。三是要有较强的参政议政能力。要能从本地的实际出发, 谋划出符合本地区, 本部门特点的发展思路和对策, 只有这样才不会辜负选民的希望和重托。
2、建立健人大代表全选举机制。现实中基层人大代表的选举，往往由组织或领导采取事前打招呼的方式，钦定“代表”。必须建立健人大代表全选举机制，确保选出与符合要求的高素质的基层人大代表队伍。一是改革和完善人大代表候选人提名制度应该采取选民联名推荐、选民自愿报名、组织提名等方式产生人大代表候选人，规定选民可自下而上自由地提名，不受任何限制，类似“海选”。应该相信普通选民，他们的眼睛是雪亮的，能够选出有责任心、能力强、人品好的人大代表。二是适当扩大差额选举的比例，坚决杜绝变相等额选举，努力克服搞形式、走过场现象，保护、支持候选人之间正常的竞争。只有普遍、正式的差额选举，才是真正的民主选举。三是建立和实行人大代表候选人之间的竞选制度。让人大代表候选人参加竞职演说，向选民全面展示其业绩和才华，报告个人重大事项、作出廉洁承诺、回答选举人质询，实现选举人与选举对象的面对面。四是调整代表结构，增强人大代表的代表性。要注意在代表选举名额上进行合理设计和分配，充分考虑代表的性别、年龄、战线地域结构，使代表具有广泛的代表性。要严格控制领导干部在人大代表中所占比例。
（二）抓好“培训关”，提升基层人大代表履职能力。
对人大代表进行定期培训是提升人大代表业务水平、增强参政议政能力的有效方法, 是逐步完善人民代表大会制度的重要环节。
1、在培训对象上要实行分层次进行。人大代表来自于不同地区、不同行业, 其理论素养和业务水平参差不齐, 工作性质差别也较大, 要针对他们的不同性质和特点, 尽量把具有共性特点的放在一起, 实行分层次进行培训。
2、在培训方式上要灵活多样。可通过组织集中培训、专题辅导、召开经验交流会、实地参观考察、编印代表手册、开设网上人大代表论坛等方式。人大代表集中培训采取以会代训、视察调研、参观交流、代表团活动等多种形式，做到“点”上突破，“面”上开花。专题辅导重点围绕提升人大代表的政治素质和议政议事能力这一“点”，强化代表在推进各项事业发展中的争先意识和引领作用。召开经验交流会可以安排部分人大代表，特别是基层一线的代表上讲台、亮身份，谈学习体会、讲履职方法，加深学习印象，增进思想交流。
3、在培训内容上要突出针对性。一要加强角色意识教育。通过学习《宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》及相关配套制度，让人大代表深刻理解自身角色的实质和内涵，增强代表意识，强化代表荣誉感、责任感，从而将代表身份与自我价值相融合，形成代表角色的固定价值观，为发挥作用提供最基本的内在动力。二要注重理论素养提升。按照理论辅导与知情、知政相结合，集中授课与视察调研相结合，专家讲学与座谈交流相结合的方法，建立经常性的人大代表学习培训机制，使基层人大代表能够及时掌握开展工作的必备知识，着力解决代表“怎么发挥作用”的问题。三要强化工作方法培训。对人大代表进行集中履职培训，使人大代表熟悉和掌握联系服务群众、撰写提案提议、化解社会矛盾、开展志愿服务的方法和途径，不断提升人大代表发挥作用所必需的能力。
4、注重制度保障以确保培训效果。要确保人大代表培训效果，必须建立科学完善人大代表培训机制和制度。一是建立从活动内容确定、形式选择到活动程序的安排，做到全程跟踪全程监督的人大代表培训机制。二是同时出台人大代表培训工作制度，例如：人大代表每年开展 1 次专题学习培训活动，提 1-2 条合理化建议，每次学习培训后，写 1 篇学习心得体会等。
（三）要严格“管理关”，引导激励人大代表提升履职能力
建立健全相应的人大代表管理制度，是提升人大代表履行能力、优化素质的重要途径。
1、要健全人大代表管理制度。每年组织人大代表选举单位的选民对代表履行职责情况进行一次考核评议，接受监督。要探索建立评价标准，从选民、人民代表大会、人大代表小组等各个层面明确履职评价标准，加强对人大代表监督。通过人大代表管理制度的实施，使人大代表不敢懈怠，努力提升综合素质。
2、要健全代表权利保障制度。扩大人大代表的知情权、参与权、决策权。重点是要建立四项制度。一是建立和完善政情通报制度。二是要建立人大代表列席制度。可邀请与议题有关的部分代表列席，对重大问题发表意见和建议，政府一些重要活动可邀请人大代表参加。三是要建立人大代表听证制度。广泛听取人大代表的意见，保证政府决策的科学化、民主化。四是建立监督考评制度。参加县或镇直单位的综合考评、重大工程和干部选拔任用的监督。
3、要健全代表激励约束制度。要建立和完善代表履职激励机制，广泛开展“优秀人大代表”、“优秀提案”等争先创优活动，对作用发挥突出、选民民主评议中得分高的人大代表，给予相应的精神和物质奖励，作为选拔任用干部、评先评优的重要依据，形成正确的导向。激励约束制度的实施，激励人大代表努力提升综合素质。
（四）疏通“出口关”，在动态与竞争中提升基层人大代表整体履职能力。
从出口机制上说，要在明确人大代表权益职责定位的基础上，一方面，建立完善人大代表履职行为考核制度，人大代表向基层党组织和选民述职评议制度和人大代表诫勉罢免制度，实现人大代表的能进能出，保证不能履行人大代表权力和义务的不合格代表及时退出。另一方面，建立完善常态化的人大代表辞职、罢免、职务资格停止与终止，以及人大代表空缺后的增补等工作制度，实现除由工作调动等原因终止代表资格的情形外，基层一线人大代表不仅能够保持比例与数量上的稳定性，而且始终处于动态与竞争的过程中，以提升基层人大代表整体素质。
提升基层人大代表履职能力除把握好以上措施外，还应注重基层人大代表实践锻炼，如定期组织代表开展专题调研、撰写调研报告、撰写提案等，在实践工作中全面提升人大代表履职能力。