没收非法财物的适用应符合法定条件
--崔云诉天津市津南区双港镇人民政府确认行政行为违法案
关键词
没收非法财物 行政处罚 合法性
裁判要旨
行政机关对违法建筑物予以行政处罚，应符合行政处罚法及有关行政法律法规的规定，遵从合法性原则。本案中，行政机关依职权履行了调查取证程序，查明原告建设的涉案建筑物没有办理规划许可手续，对涉案建筑物认定为违法建筑物。依据城乡规划法，对违法建筑物区别具体情形可以分别适用罚款、拆除、没收实物或者违法收人等行政处罚。行政机关作出行政处罚决定，对涉案建筑物予以没收，但在没收后又进行了拆除。从结果看，涉案建筑物并不属于“无法拆除”的情形，与城乡规划法规定的对违法建筑物处于没收实物或者违法收人的条件不符。因此，行政机关所作处罚决定书中的处罚种类明显不当，法律适用错误，同时，因涉案建筑物已被拆除，对被诉行政行为依法应予确认违法。
相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的……
第七十四条 ……行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……行政行为违法，但不具有可撤销内容的……
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
案例索引
天津市津南区人民法院（2017）津0112行初10号（2017年9月27日）
案情
原告崔云诉称，2017年1月20日被告天津市津南区双港镇人民政府（以下简称双港镇政府）向原告下发处罚决定书，决定对原告给予没收涉案建筑物（位于天津市津南区渌水道以北、浯水道以南、微山路以东、浯水道菜市场对面）的处罚。2017年1月25日，双港镇政府即对涉案建筑物进行了强行拆除。原告认为，在涉及被处罚人重大利益的行政处罚决定时，行政机关应本着谨慎的态度，充分听取被处罚人的陈述与申辩，保证被处罚人的合法权利。被告向原告作出的处罚决定涉及原告重大利益，应当适用《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定，明确告知原告享有要求举行听证的权利，原告要求举行听证，行政机关应当组织听证。现被告在行政处罚过程中未告知原告享有听证的权利，属于违反行政处罚程序的行为。原告诉至法院，请求依法确认被告于2017年1月20日作出的处罚决定书违反法律程序。
被告双港镇政府辩称，被告具有对原告作出处罚决定书的法定职权，在城市行政管理处罚权集中后，对未经规划部门许可的违法建设行为，被告具有行政处罚权，有权依法作出行政处罚；被告在调查取证后认定涉案建筑物未取得建设工程规划许可证、属于违法建筑，被告已通知原告其存在违法建设行为并给予限期拆除的期限，原告在期限内未拆除违法建筑，被告决定对原告作出没收违法建筑的行政处罚，程序合法、适用法律正确；原告称被告未给予原告听证权利，于法无据，行政处罚决定为没收违法建筑物，不属于法定给予当事人听证权利的范围。因此，被告对原告作出处罚决定书具有法定职权，认定事实清楚、适用法律正确、履行程序合法，不存在损害原告权益的情况。
法院经审理查明：原告崔云于2014年3月，在天津市津南区渌水道以北、浯水道以南、微山路以东、浯水道菜市场对面土地上实施了建设行为，建设有砖混结构建筑物若干（具体建设面积、建筑物数量因建筑物已灭失，无法查证）。经被告向天津市规划局津南区规划分局查询，原告上述建设行为未在天津市规划局津南区规划分局办理规划许可手续。2017年1月14日，被告作出津津南双港镇综执限改字（2017）第002号责令限期改正通知书，责令原告限期二日内自行拆除涉案建筑物，并送达原告。2017年1月17日，被告作出津津南双港镇综执告字（2017）第002号行政处罚告知书，告知原告拟作出没收上述建筑物的处罚及原告可于2017年1月20日前往被告处进行陈述、申辩。2017年1月20日，被告作出津津南双港镇综执决字（2017）第002号处罚决定书，决定对原告给予没收上述建筑物的处罚。原告对该处罚决定不服，呈讼本院，请求判如所请。
另查明，2017年1月25日，被告拆除了涉案建筑物。
裁判结果
天津市津南区人民法院于2017年9月27日作出（2017）津0112行初10号行政判决书，判决：确认被告天津市津南区双港镇人民政府于2017年1月20日向原告崔云作出的津津南双港镇综执决字（2017）第002号行政处罚决定书违法。
裁判理由
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件时应对行政行为是否合法进行审查。《天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》第四条第一款第（五）项规定，城市管理综合行政执法机关集中行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权。《天津市街道综合执法暂行办法》第七条第一款规定，街道办事处可以集中行使城市管理综合执法机关行使的全部行政处罚权，并可以实施与之有关的行政强制措施；第二条第二款规定，乡镇人民政府开展综合执法工作参照本办法执行。因此被告是对本案涉诉事项予以受理并组织核查、处理的适格主体。
依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。被告依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，履行了相应调查取证程序，查明原告建设的涉案建筑物没有办理规划许可手续，因此，被告认为原告建设的涉案建筑物属违法建筑物的主张，本院予以确认。原告主张涉案建筑物是被告为履行管理职责而部署原告建设、涉案建筑物未取得建设工程规划许可证是被告怠于办理相关手续造成的，缺少依据、证据不足，本院不予支持。另，原告主张被告未告知其有要求举行听证的权利，属程序违法，依据《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，听证并非被告对违法建筑作出处罚的必经程序，故原告该项主张本院不予支持。
依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。对于违法建筑物，能限期改正的，应限期改正；无法改正的，应限期拆除；无法拆除的，才可处以没收实物或者违法收入的处罚措施。被告在对原告的涉案建筑物处以没收的处罚后，对涉案建筑物又进行了拆除，从结果来看，涉案建筑物明显不属于无法拆除的情形。因此，被告所作处罚决定书中处罚种类明显不当，法律适用错误。现涉案建筑物已被拆除，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，对被告所作处罚决定书应予确认违法。
案例注解
合法性原则是行政法和行政诉讼法的一项基本原则。行政机关行使职权必须依照法律规定进行，合法性原则既要求行政行为的实体合法，又要求其程序合法。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“行政诉讼法”）第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。对被诉行政行为的合法性审查是行政诉讼的核心内容之一。
本案被告双港镇政府在依职权对涉案建筑物进行调查后，认定为违法建筑物，则应当依照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“城乡规划法”）第六十四条的规定分情况予以处理。对违法建筑物的处理的方式分为三种：1.可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，行政机关应限期改正；2.无法采取改正措施的，原则上应当限期拆除；3.无法采取改正措施又不能拆除的，行政机关应对违法建筑物予以没收。具体到本案，原告在未取得有关部门规划许可手续的情况下，实施了建设行为，且涉案建筑物已存在多年，难以采取改正措施消除对规划实施的影响。基于此，本案应在无法采取改正措施的两种处罚种类中进行选择：一是限期拆除；二是予以没收。
被告双港镇政府抗辩称，其于2017年1月14日书面责令原告限期改正，但原告未予改正，即可适用城乡规划法关于违法建筑物无法采取改正措施情形下的规定，因此，被告有权处以没收的行政处罚。被告处以没收实物的处罚是否合法的关键之处，即在于涉案建筑物是否属于“不可拆除”的情形。这就需要对对违法建筑处以没收处罚的适用条件进行分析。
城乡规划法对 “不能拆除的”规定过于笼统，仅在第六十四条提出该概念，对于如何适用有待进一步明确。为加强城乡规划管理，天津市第十五届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《天津市城乡规划条例》（2010年3月1日起施行），对城乡规划法予以细化，但遗憾的是对何为“不能拆除的”违法建筑未予解释，在该条例第七十四条直接引用了城乡规划法对于不能拆除的违法建筑物的处罚规定。
为了规范城乡规划行政处罚裁量权、促进依法行政，住房和城乡建设部于2012年6月25日印发了《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》。该意见第三条明确规定，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。其中，无法采取改正措施消除对规划实施影响又不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。该意见第九条对“不能拆除”的情形作出解释，即指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形。随后，部分地方相关法规对“不能拆除”的情形作出规定。例如，《上海市程序规划违法建设行政处罚裁量基准实施办法》第十一条规定，不能拆除的情形，是指拆除违法建设可能影响建筑结构安全或相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形；该办法第八条列举了违法建筑导致城市道路（桥梁）、市政管线、轨道交通灯市政工程受损、移位，对周边建筑间距、日照等有影响等应处于没收实物或者违法收入的具体情形。《珠海市城乡规划监督检查办法》第十八条规定，无法采取改正措施消除对规划实施的影响且不能拆除的，包括下列情形：（一）拆除影响建筑物、构筑物、道路、桥梁、隧道、涵洞、管线主体结构、使用安全，或者拆除影响相邻建筑物、构筑物、道路、桥梁、隧道、涵洞、管线主体结构、使用安全；（二）现有拆除技术条件或地理环境难以进行拆除；（三）可能损害公共利益或造成其他不良后果；（四）法律、法规、规章规定的其他情形。
参照《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》及其他地方相关法规，可对“不能拆除”的情形予以明确。在概念上，不能拆除的情形，是指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形。也可采取列举的方式，将不能拆除的违法建设归纳为：（一）拆除违法建设对公共利益造成重大损害的； （二）拆除违法建设损害无过错利害关系人合法权益的；（三）拆除违法建设影响建筑结构安全或者相邻建筑结构安全的。
本案被告双港镇政府在作出对涉案建筑物予以没收的处罚决定后，又组织实施了对涉案建筑物的拆除，从结果来看，涉案建筑物明显不属于前述不能拆除的情形。因此，被告所作没收决定适用法律错误，应予撤销。但涉案建筑物已经拆除，撤销该决定书已无意义，对被诉行政行为依法判处确认违法。本案判决作出后，原、被告均服判息诉，取得良好的法律效果和社会效果。