李铁：后疫情刺激政策，应以收入和就业增长为中心

以人为本的经济增长政策，就是从就业促进出发，将提升中低收入人口的收入水平，扩大中等收入以上人口的群体规模，作为重中之重，进而带动消费需求，提升投资需求

文 | 李铁

近几年，国际和国内的一系列矛盾导致中国经济增长速度放缓。

首先是地方城市政府粗放型发展模式，过度依赖房地产，导致债务大幅度增加，经济转轨出现了严重的困难；其次是美国单边主义挑起中美贸易战，直接影响到中国外贸增长速度大幅度下滑。

为应对这一局面，中国此后提出的扩大内需，实现消费升级，发掘经济增长潜力等政策，在一段时间内曾经发挥过重要作用。特别是新经济的崛起，带动了中国信息产业和互联网经济的快速发展，给经济增长带来了重要生机。

然而，2020年初开始的疫情危机，各种封城、停工停业的政策以及一些国家临时封锁国门的政策，使得尚待复苏的国民经济又面临着新一轮严重危机。

虽然3月后疫情形势发生了逆转，但是在中国疫情危机大大缓解的局面下，国际疫情危机不断放大也影响到本可能恢复性增长的国际贸易链，又出现了明显的不确定性。全球化意味着出现了重大经济社会危机之后，任何国家都不可能独善其身，自然也会大大降低中国外贸订单。

那么，在后疫情时期，中国应该采取什么样的刺激策略，才能推动经济尽快复苏？

拉动消费再思考

疫情期间受损最大的是中国的中小企业。本来在生态环境治理以及各种城市治理整顿中已经遭受严重打击的中小企业，这次更是雪上加霜。

几个月的停工停产，使得一大批中小企业面临着破产窘境，进而直接影响到在中小企业就业的大量中低收入人口的就业前景，其中就包括在城镇就业的绝大部分外来人口和农业转移人口。在就业受到严重影响的大形势下，再提拉动消费需求，可能是需要重新考虑的命题。而且疫情引发的各种人流聚集场所的关闭，以及高铁航空等客运流量的大幅度削减，也都是影响未来消费增长的重要因素。

可以看到，随着疫情的逐步平息，会出现大规模的复工潮，但是受国内外各种不利因素的影响，复工情况是否会恢复到疫情前的水平将会是一个疑问。从另一方面看，随着大量中小企业的破产和关闭，原来在这些企业就业的外来人口和农业转移人口，将会失去原来的就业岗位和收入来源。那么，他们未来的收入是否还可以支撑预起消费能力，显然具有强烈的不确定性。

在原来影响经济下滑的国内外矛盾尚未从体制上和外部环境上得到充分缓解的条件下，如何刺激中国经济复苏，特别是如何促进内需增长，确实需要换个角度去思考几个问题。

一是是否还是按照传统的粗放型发展模式，推动各类基建投资的增长？这种应急性的政策释放是否会提高投资效率？

二是基建投资增长带动就业增长的潜力有多大？严格上来说，近些年中国基建投资带动就业增长的潜力已经大大下降，源于资本和技术在基本建设投资项目上对劳动力的替代。

三是政府性投资的特点是不计代价，与市场化投资相比，我们更希望发挥哪一类投资的作用，才能更有利于中国经济长期向好的发展态势？

四是是否在经济政策上把人的社会需求放在首要位置？也就是说在拉动内需和消费增长政策的延续上，解决人的就业和收入增长应该是重要的前提。这不仅仅有利于经济的稳定恢复，更有利于稳定社会，同时还可以调整投资结构，促进以人为本的各项基础设施建设和公共服务事业的发展，甚至还可以带动工业制成品和房地产的需求。

促进就业、提升收入是重点

我认为，当前应尽可能利用各种有效的政策措施，充分利用疫情带来的挑战和机遇，应对全球化格局，化解日益紧张的国际贸易矛盾，这方面可以大有可为。

但是，在促进经济复苏和恢复拉动内需政策中，仍然要继续坚持疫情前的基本原则，实现集约型增长代替粗放型增长，推进经济社会高质量发展而不是追求经济数字的增长。特别是，要面对中国人口基数大的这个十分重要的现实，实现以人为本和以人民为中心的经济增长政策。

有关课题报告中提出，中国中产阶级人口不到3亿，中等以上收入人口4亿左右。而中国还有10亿人口仍然处于中等偏下收入和低收入人口区间。由于中等以上收入人口的增长出现了断档，导致中国的各类工业制成品和消费品的需求大幅度下降。实际上在2018年下半年到2019年全年，这种需求严重下滑的局面就已经存在。因此，问题不在于所谓的外贸和投资，而在于中国收入分配的橄榄型格局直接影响到了消费增长的动力，并间接影响了中国工业制成品等相关产业的发展。

在这次疫情危机中，受到打击最大的并不是中产阶级人口，而是一部分中等收入人口可能会下跌到中等以下收入，导致中低收入人口的增加，有可能在未来一段时间内会大大削弱中国内需增长的动能和消费潜力的释放。

同时，因为各种原因使得外来人口和农业转移人口在城市的就业机会下降，还会导致城市基础设施建设和公共服务项目出现利用率严重不足的局面。在这种情况下，继续强化这些方面的投资，将会继续降低投资效率，导致资源配置的严重不合理。

因此，提出以人为本的经济增长政策，就是从就业促进出发，将提升中低收入人口的收入水平，扩大中等收入以上人口的群体规模，作为政策的重中之重。通过以人为本的刺激措施，带动消费需求的增长，并按照市场规律，提升投资需求。

如何激发潜力

激发消费潜力和民间投资潜力，可以实施的政策要点主要在以下几个方面。

对中小企业实行一至三年的减免税政策，降低企业的社保支出，特别是降低银行利率，减缓企业还本付息的压力，鼓励各类中小企业增加就业岗位和就业机会。

推进促进城镇就业的各项举措，清理曾经实施的对城镇外来人口排斥的政策以及其他有关政策，对城镇中小企业的经营者应加强柔性服务，避免继续施行各种城市治理的强制性政策，例如要求中小企业搬迁、整治店铺门面，以及各种生态环境治理和拆迁政策等一刀切的要求，影响就业增长。

人口流入地区要加快农业转移人口和外来人口市民化进程，特别是对在城镇长期就业和居住的外来人口，加快户籍管理制度改革的进程，并通过外来人口落户拉动消费增长，拉动人口密度较高城镇的基础设施投资的增长，甚至可以带动房地产的需求。

加快集体用地管理制度改革，特别是加快农村集体建设用地制度改革，允许集体建设用地进入市场，允许城市要素通过土地置换进入都市圈农村地区兴办企业，带动农村非农就业的增长，并促进乡村振兴。激活农村要素市场，释放农民的财产性收入寻租机会，也等于降低发展成本，为城乡要素和资源的流通打开渠道。

要特别注意，农村集体建设用地在农村人口大幅度减少的情况下还在持续新增，存在着大量的集体建设用地闲置现象。如何利用这些闲置用地释放潜力的低成本资源，可以作为未来启动经济增长的一步重要活棋。

实施就业振兴计划，加大对就业培训和劳动力技能提高的支持力度。可以对各地区和各城市提出就业增长的刚性要求，对受疫情影响人口难以返城就业的现象，采取有力措施加以解决。要充分发挥中心城市周边的中小城市和小城镇的作用，加强外来人口和农民工聚集区的基础设施建设，并提高公共服务水平。

尽快全面恢复城市服务业和旅游业的正常经营。可在要求加强防护的前提下，通过鼓励消费等措施，促进服务业就业的增长。对于重点疫情地区的封堵也应该及时放开，允许人口就业的流动恢复到正常状态。

超大城市和各类中心城市应带头恢复到疫前状态，迅速复工复业，确保经济社会秩序和居民生活及时恢复到正常状态。中国的体制特点是上行下效。只要中心城市带头恢复正常，那么各类中小城市也会迅速仿效，全社会的经济生活恢复正常状态就指日可待。只有在此基础上，才有可能实施就业和收入的双增长政策，才能从以人为本的角度启动消费，进而带动各类市场化投资需求，否则一切都是纸上谈兵。

作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢

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责编| 阮璐阳 [email protected]

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