要素市场化改革提速：是临渴掘井，还是啃硬骨头？
“越是经济困难，越是要深化改革”。进一步深化要素市场改革、再造要素新红利，对于短期的经济复苏和中长期的增长潜力都具有战略意义
文|滕泰朱长征
在某些特定的决策模式下，如果不拖到最困难的时候，很多需要啃硬骨头的改革难免会被一再搁置，即使偶尔被有改革意识的决策者主动提出，往往也很难达成共识。2020年的新冠肺炎疫情，不仅造成严重的供给冲击和需求萎缩，让很多中小微企业和个体工商户陷入经营困境，同时海外需求大幅减少，民间投资大幅下滑，潜在失业率大增，全球和中国都面临着很大的经济衰退压力。
“越是经济困难，越是要深化改革”，正是在这样的短萧条压力下，一项涉及土地流转、户籍和档案管理、资本供给体制等深层次矛盾的要素市场化改革被迅速提上了日程。4月9日，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），试图通过释放要素活力，给遭受疫情严重冲击的中国经济注入更多复苏动力。
艰难时刻，如何深化改革才能挖掘增长潜力
在新供给经济学的三维、五要素增长模型中，土地、劳动、资本被视为经济增长的生产要素，技术为增长的根本驱动力，合理的制度安排（资源配置的方式）是增长的条件。
从制度条件看，中国经济过去四十年的高速增长首先得益于资源配置方式的变化：行政计划手段配置资源越来越少，而市场配置资源越来越多。在这个过程中，有两个过程性的表象特征很容易被混淆为中国模式的成功之处，其中一个是“双轨制”，另一个是“渐进式”改革。
如果静态地看，“双轨制”仿佛证明了政府计划和市场同时发挥作用才是中国模式的成功之处，其实不然：“双轨制”在改革开放过程中的真正价值在于“双轨而不同向”——政府计划配置资源越来越少，而市场配置资源越来越多。如果静态地看待双轨制，从而把中国模式总结为政府和市场都需要发挥作用，甚至为了强调政府作用而形成“政府进、市场退”的逆向改革，那必然会给经济增长带来负面影响。
至于渐进式改革，实际上是在没有改革速度标准的前提下，一切从实际情况出发，用“摸着石头过河”的方法探索出来的一套稳妥的改革路径。然而，渐进式改革有其稳妥、可靠的一面，也有不彻底的一面，即在产品市场、要素市场遗留下很多“供给约束”，其中以要素市场的供给约束最多。
按照新供给增长模型，无论在何种制度条件下开始经济增长,总是离不开劳动力、土地和资本等要素投入。中国过去四十年的高速增长虽然曾得益于丰富而低廉的劳动力、土地和储蓄资本供给，但由于上述生产要素的供给体系方面仍存在各种各样残存的体制机制阻碍和计划经济“沙砾”——要素供给约束，传统的人口红利、土地红利、储蓄红利已经消耗殆尽。
比如，影响人口和劳动供给的计划生育政策、户籍制度、就业限制、教育制度；影响土地和资源供给的土地产权、土地市场扭曲的收益分配机制、农村土地流转问题；影响资本供给成本和供给效率的金融垄断和专营权、各种行政控制、资金价格管制、债券市场分隔等造成的金融体系融资难、融资贵问题。
图1：新供给增长模型
在这样的背景下，进一步深化要素市场改革、再造要素新红利，对于短期的经济复苏和中长期的增长潜力都具有重要战略意义。正如国家发改委有关负责人在介绍《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》时所说，“土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场发育相对滞后，影响了市场对资源配置决定性作用的发挥，成为高标准市场体系建设的一个突出短板。”
要素市场化的硬骨头如何啃？
渐进式改革虽然比“休克疗法”更为成功，但这种改革路径也越来越暴露出其不彻底的一面，即每遇强硬阻碍即绕道而行，或停留于浅层的修修补补，将触及灵魂和利益格局的事项都一一后移，遗留下不少“硬骨头”。按照国家发改委提供的数据，中国商品和服务价格已经有97%由市场定价，这次是要啃“完善的要素市场化配置体制机制”的硬骨头。
本次要素市场改革把亟需释放的土地要素放在突出位置。作为一项重要的基础性资源，土地供给的释放无疑支撑了中国的快速工业化和城镇化，但因为产权模糊，审批复杂繁琐，流转效率低下，城乡二元割裂，增值收益分配极不合理，形成了极为复杂的利益格局，造成土地成本越来越高，严重削弱了城市竞争力和城乡经济发展活力。《意见》重申了如何弥合城乡分割的原则：“建立健全城乡统一的建设用地市场”。操作方法将包括：出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围等，同时，建立农地入市的增值收益分配制度。
土地存量资源的优化利用也存在很大潜力，《意见》“鼓励盘活存量建设用地”，将为此配套设置相应的税费制度，并提出“深化农村宅基地制度改革试点”等。在放宽审批上，《意见》提出，“城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”，“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”。国家发改委近期发布的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》明确：将由国务院行使的农用地转为建设用地审批权以及永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的土地征收审批权，授权省级政府或委托试点地区的省级政府实施。
以上新土地改革措施有望朝着明晰产权，促进流转，保障合理供应，消除不必要供给约束等目标前进一步，但距离真正能够建立透明统一的土地交易市场、大幅降低土地成本还有很长的道路要走。
对于妨碍人口流动和人力资源优化配置的户籍制度，以及与之捆绑的教育、社会保障、医疗、就业歧视等问题，《意见》提出对超大、特大城市积分落户再度调整，“探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。”“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。”在职业标准制定方面，则要求“进一步打破户籍、地域、身份、档案、人事关系等制约”。
这些改革措施距离彻底取消户籍制度、彻底取消档案和人事关系等非市场化管控措施虽然有差距，但是实行“经常居住地”登记制度和常住人口挂钩的教育、就业创业、医疗卫生等制度改革，打破档案和人事关系管理的制约，应该也能解决阻碍人力资源优化配置的相关问题。
如何释放资本要素的效用，《意见》提出“制定出台完善股票市场基础制度的意见”等，资本市场制度供给体系质量和效率均有望得以提高，证券公开发行注册制将继续扩开，同时配套交易、退市、证券民事诉讼制度等的完善。对于深具潜力并正对外开放的债券市场，《意见》再度提示“推进债市互联互通”。针对金融垄断、信贷资金的体制性歧视和事实双轨制所造成的中小企业、民营企业不能平等获取资本要素等问题，《意见》提出“放宽金融服务业市场准入”，“增加服务小微企业和民营企业的金融服务供给”，期待管理当局推出可行举措，既缓解中小企业融资难融资贵，也借此消减垄断机构获得的稀缺性要素报酬和超额要素报酬。
能否激发技术创新的巨大潜力
过去中国四十年的高速增长毫无疑问得益于“后发技术红利”，即来自三次工业革命的技术成果；如今在传统工业化进程已基本结束，越来越复杂的国际技术竞争背景下，只有进一步挖掘新技术红利、自主创新技术红利，才能保持中国经济的持续发展。不过，在新供给增长模型中，技术与劳动、土地、资本等其他生产要素对经济增长的作用不同，技术是要素和资源的组合利用方式，技术进步可以提高其他要素的生产效率，是经济增长的根本驱动力。经济学家熊彼特和保罗·罗默都描述过类似的效应。熊彼特认为,创新是经济增长的推动力。而保罗·罗默高度评估了技术创新的作用,并进一步展示了知识可以作为长期经济增长动力如何发挥作用。
新供给经济学还认为，消除对技术创新的供给约束可以提高土地、资本、劳动等其他要素生产率，进而在同等要素投入前提下提高总产出水平，如图2所示。至于如何深化技术市场化改革，新供给经济学提出要从改革教育体制、提高人力资本水平，鼓励更多自主技术创新，提高技术应用效率等几个方面着力。
图2 解除技术供给约束带来的产出提高
例如，中国的技术专利中只有10%-15%的技术转化为应用，在提高技术转化率方面仍有巨大提升空间。对此，《意见》专门提出了若干改革思路，如“支持重大技术装备、重点新材料等领域自主知识产权市场化运营”、建立创新资源配置的多元化支持机制、建立市场化社会化科研成果评价制度、专设技术转移部门等。
对于科技成果资本化，《意见》提出可探索知识产权证券化、科技保险等新方式，并鼓励商业银行采用知识产权质押、预期收益质押等融资方式，为技术转化提供专门服务。在科研体制改革将应用技术类科研院所推进市场化、企业化发展轨道后，上述促进科技成果产权制度的改革举措和新尝试，将激发基层、企业、高校和科研机构的积极性。《意见》还提出了“开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点”、“培育发展技术转移机构和技术经理人”等深化改革措施。
进入数字经济时代，各行业各领域大数据的汇聚，可能产生核聚变式的效应。为了突出数据的作用，培育数据市场，《意见》将数据作为一种生产要素市场单独列举，对数据资源、数据资产的重视达到了前所未有的高度。在决策者看来，大数据有望成为推动经济高质量发展的新动能，同时，制造业也正向数字化、智能化方向发展，因而数据生产要素属性的提升成为必然。
《意见》还对数据要素的流动、聚集并发挥其资源价值首次提出构想：由于大多数据掌握在各级政府部门，《意见》要求“推进政府数据开放共享”，要在地区间、部门间数据共享交换，让企业登记、交通运输、气象等公共数据开放；其次促进数据资源有效流动。
对于社会数据，《意见》着重于提升其资源价值，把它放在培育数字经济新产业、新业态和新模式的新时代背景下，并支持一些行业数据，如工业、交通、教育、城市管理、公共资源交易等，建立数据开发利用的场景。这也将助力人工智能、物联网等新型基础设施的建设。
新供给经济学认为，数据同科学知识、发明、专利一样，属于技术驱动力的一部分，上述对数据市场的改革措施，不仅有利于数字经济的发展，最终也能促进全要素生产率的提高。
总之，本次由中央和国务院发文全力推动要素市场化改革，对于释放要素活力、提高中国经济增长潜力具有重要意义。然而，在明确了要素市场化的方向和底线后，能否进一步明确提出在土地、人口、资本、技术等供给体制方面存在普遍供给约束，并动员社会力量来发现和解除各种不合理的行政管制？
有人认为在面临巨大短期冲击的时刻，启动如此基础性的改革，其对稳经济的作用是临渴掘井，我们认为，如果仅仅靠各主管部门自身认识和觉悟来推进，其结果可能是要素市场化改革推进的速度和力度低于预期，有可能真的成为临渴掘井的文件传达；若能唤起全社会对上述改革的高度关注，从而汇集更大的改革推力，则不但有利于中国经济的短期复苏，更有利于提升长期增长潜力，再造经济增长新红利。
（作者滕泰为万博新经济研究院院长，朱长征为研究院研究员；编辑：王延春）
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