1998年特大洪涝灾害会重现吗？专家称当前防洪压力在中小河流

2020年存在发生流域性大洪水的可能性，但目前防洪的压力更多体现在中小河流上；水利设施受疫情影响非常显著，加大了洪涝灾害的不确定性

图/视觉中国

文｜《财经》记者 王丽娜 实习生 徐辰烨 编辑｜鲁伟
2020年6月2日到7月2日，南方多地遭遇洪涝灾害，中央气象台连续31天发布暴雨预警，创下了2010年有预警记录以来的纪录。
7月4日，受近日降雨及上游来水影响，长江中下游及洞庭湖、鄱阳湖水位持续上涨。水利部将水旱灾害防御Ⅳ级应急响应提升至Ⅲ级。
此前的6月30日，水利部发布消息，全国18省份的271条河流发生超警以上洪水，较常年同期偏多四成，其中33条河流超保，10条河流超历史，珠江流域西江、北江和黄河上游、太湖先后出现今年1号洪水。特别是进入6月以来，全国共计250条河流发生超警以上洪水，占全部超警河流的92%，主要集中在南方地区。
另据应急管理部统计，截至7月3日，洪涝灾害先后造成贵州、四川等26个省份的1938万人次受灾，121人死亡失踪，直接经济损失416.4亿元。
公众普遍关心的是，各地暴雨肆虐，长江中游标志性水文站汉口站水位、重庆市江津区綦江五岔站水位一度超过1998年同期。那么，2020年会发生类似1998年那样的特大洪涝灾害吗？
“到目前为止，总体来说大江大河还是平稳的。”近日，国家减灾委专家委员会委员、中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所原所长程晓陶接受《财经》记者专访时表示，今年存在发生流域性大洪水的可能性，但防洪压力目前更多体现在中小河流上。
程晓陶认为，现在各大流域的防洪能力和1998年完全不一样了，“各大流域抵御类似上个世纪的特大洪水，应该说底气比原来要足一些。”
1955年出生的程晓陶，教授级高级工程师，日本京都大学工学博士。他是既熟悉中国国情，又具备全球眼光的新一代防洪抗旱减灾研究专家。
近日，就今年暴雨造成的洪涝灾害形势、防洪压力以及如何减灾防灾等话题，《财经》记者专访了程晓陶。

存在发生流域性大洪水的可能性

《财经》:据水利部统计，目前全国18个省（自治区、直辖市）271条河流发生超警以上洪水，较常年同期偏多4成。这种情况是否正常？
程晓陶: 主要是局部暴雨多。所谓超警就是江河、湖泊中洪水上涨漫滩过程中，超过需警惕戒备的水位，平原区受堤防保护，发生超警洪水不等于洪水已经泛滥。
但对于丘陵山地的河道来说，洪水涨速快、涨幅大，又未必建有堤防，这种河流发生超警可能意味着河滩地周边有些地方很快会淹水。
至6月底，今年降雨主要集中在南方，强降雨场次比常年偏多，但比较分散。一般每年五六月份，南方陆续进入汛期，七月份以后，长江上游、淮河、黄河、海河，甚至东北，陆续进入汛期。通常讲的主汛期“七下八上”，即七月下旬八月上旬，北方地区进入主汛期，降雨范围开始北移。
到目前为止，总体来说大江大河还是平稳的。
《财经》:3月31日，长江水利委员会召开综合会商会，会上长江水利委员会主任马建华强调，从水文气象预测情况看，今年汛期发生区域性大洪水的可能性较大，甚至也有可能发生流域性较大洪水。您今年5月发表的论文提到，“据预测,2020年夏很有可能发生流域性大洪水。”
程晓陶: 每年年初时，都有当年天气形势的分析。今年一个预测是强降雨偏多，但是哪里的强降雨偏多，没有形成共识。有的预测这里可能发大水，有的预测那里可能发大水，没有一个明确的意见。但是发生流域性大洪水的可能性是存在的。
但就目前，主要还是一些支流、中小河流发大洪水。洪灾年年都有，只不过今年有迹象偏多一些。
《财经》:今年降雨量偏多，防洪形势怎样，防洪压力主要在哪？
程晓陶: 就是具有不确定性。人力、物力有限，如果预报特别确定，你知道劲该往哪使，但是不确定时，就只好处处都防。不确定性本身就是一种风险。
中国有9万多座水库，不知道暴雨会下在哪一座水库头上、哪个水库有可能出现险情。中国有几十万公里的堤防，今年问题可能出在哪里也难以预知。
就大江大河的防洪能力看，各大流域和1998年比完全不一样了。新世纪以来投入运行了一批控制性水利枢纽工程，如三峡、小浪底、临淮岗、尼尔基等。另外，大江大河干流上干堤的除险加固，都已经完成。
现在各大流域抵御上个世纪发生的特大洪水，应该说底气比原来要足一些。今年防洪的压力目前更多体现在中小河流上。

快速城镇化对洪涝风险的影响是全局性的

《财经》:近年洪涝灾害与往年相比有什么变化？
程晓陶: 山洪灾害、城市内涝基本上年年都有，这几年情况类似。
但从一个时段来比较，还是会有变化。过去中国是农业国家，城市范围比较小，现在很多农村变成城市。比如，今年广州受淹的一些小区过去都是农田，这个是不一样的地方。
农村也跟过去不一样。过去农民主要被淹的是农田，房子也比较简陋，现在河边上被冲垮的不少是楼房，还有农村这些年新增的基础设施被淹。2019年寿光水灾，毁的不仅是一季蔬菜，而是毁了不少蔬菜大棚，一个大棚就可能损失几十万元。
现在的洪灾中，个人难以承受的风险增大了，一损失可能达几十万元上百万元，农村土地流转后，有些从事集约化经营的种植、养殖大户，一旦遭灾，损失更大。过去城市里发洪水，顺街行洪是常有的现象，街道上也没什么东西，现在一发洪水满街都是被淹被冲的车；过去是农田积水，现在是小区积水，影响也大不一样。
《财经》:洪涝灾害的特性发生时段变化，除了自然因素，背后还有哪些因素？
程晓陶: 最主要的是快速城镇化。1998年大水时，中国常住人口城镇化率30%，现在常住人口城镇化率城镇化到了60%。
近20年，城市扩张快速，三线、四线，甚至五线的城市，规划能力相对较弱，基础设施建设也弱，地方上先地上后地下的模式就更明显。因此欠账很多，很多地方政府是土地财政，城市建成区面积增长比城市人口增长还快得多。
快速城镇化对洪涝灾害风险的影响是全局性的。城市面积迅速扩张，新的城区大部分是过去的农田，排水能力更弱，新城区发展以后对老城区也同样有影响。洪和涝之间是很复杂的关系。比如北京，过去老城区就在二环路护城河以内，水排到护城河就算排出城。现在三环、四环都是城市，更大面积的水都集中排到河里，河里水位一升高，排水能力再强也没地方走，河里的水对排水系统有顶托。
影响不光在城市，还有农村。城镇化过程中，农村大量的青壮劳动力外出打工。过去汛期时，查险、排险、抢险，主要是农民在做。现在，青壮劳动力一走，农村的防洪体系、排涝体系的建设能力、维护能力大大减弱。
《财经》:这几年普通公众的感觉是南方年年有洪灾？
程晓陶: 中国降雨不仅年内分布不均，有雨季旱季之分，许多地方一年降雨的绝大部分就集中于汛期的几个月；而且年际变幅很大。比如北京，最少时年降雨量两三百毫米，最多时年降雨量1000多毫米，能够差出三四倍以上。这就是中国降雨的特征，水旱灾害频发，但极端的特别多和特别少的概率还是相对要小一点。
洪涝灾害年年都有发生。在上世纪50年代。中国10年平均每年因洪涝灾害死亡的人数超过8000人。上世纪60年代到90年代，这40年间平均每年死亡人数超过4000人。进入21世纪后，因持续加大防洪排涝体系的建设，加之四级应急响应制度的建立，因洪涝灾害死亡的人数减到平均每年几百人。
现在公众感觉洪灾多，与传播方式的改进也有关。过去哪里发了洪水，只能从新闻报道中知道。现在，哪里发洪水，各种视频在手机上立马就传播开来。
《财经》:6月27日，湖北宜昌暴雨致内涝，引发关注。7月1日,中央气象台连发30天暴雨预警。武汉市气象台7月2日发布暴雨红色预警信号，城市内涝、地质灾害等风险较高，为什么这些年城市内涝发生的频率比之前多？
程晓陶： 城市内涝这几年比较严重。现在每年统计发生内涝的城市都在百座以上。
前面说到这些年处在高速城镇化的阶段。新世纪以来这20年，中国新增出来的城市人口已经超过美国的人口总数。从改革开放到现在，新增加的城市人口比欧盟28个国家的人口总和还多。空前规模的城镇化产生出来的压力非常大。
城市向低洼易涝区迅速扩张，一些地方依赖土地财政，靠卖地来支持城市的发展，往往都是批出地来招商引资，先地上后地下，排水系统建设标准低、欠账多，这使得城市内涝问题突出。
这就要腾出一些精力补短板。不能再按照传统模式来做，这也是为什么现在提治理体系和治理能力的现代化。
《财经》:那如何防治城市内涝？“海绵城市”的试点进展如何？
程晓陶： 2012年北京“7·21”特大暴雨后，中央通知各个城市做好排水防涝规划，后来又提出“海绵城市”的规划思路。
“海绵城市”有它的背景，即意识到城市经过先地上后地下的模式，再去改地下排水管网很难，若能通过在地面做“海绵”吸水，增大小区蓄滞、渗透的能力，实现雨水源头控制，加之净化措施，还能增大雨水利用的机会，岂不两全其美？这样排水能力的改造就可以往后排了。但这个思路对“小雨不积水”有用，要实现“大雨不内涝、水体不黑臭”就难了。
“海绵城市”建设试点，设立了水安全、水资源、水环境、水生态、水景观等一套完整的考核指标体系，要用三年时间实现所有的高指标，这样一来，所需投资非常高，能设定的试点范围就很有限。现在要靠地方财政的支撑来推广这种模式，就很难了。
防治内涝，必须树立打持久战的概念。首先，政府要做好规划。实际上有些三四线城市还在快速扩张，一线的城市也还有新的楼盘在建。新建的这些小区，必须按照“不因开发而加大地表径流系数”的海绵城市建设要求，采取雨水源头控制措施，这是开发商的义务。政府首先要把这件事情管住，以免今后再花巨资进行“海绵”的改造，同时，有限资金就可以集中到防洪排水基础设施的建设上。而已建城区的海绵城市建设，则应以动员起广大人民群众打持久战的方式，各单位、各小区因地制宜，采取力所能及的措施尽可能将雨水留住。这是一个依靠群众、全面开花，指标逐步提升的过程，而不要求短期高投入、高指标一步到位。

应有新救灾机制应对灾害风险

《财经》:洪涝灾害每年都造成大量的经济损失，这些年造成的直接经济损失是更大还是在减少？
程晓陶: 我们做过一些分析和比较。根据每年统计的洪涝灾害造成的直接经济损失看，上世纪90年代是灾害重的年份。每年直接经济损失都达一两千亿元。
1998年洪涝灾害最严重，直接经济损失超2500亿元。从相对损失看，洪涝灾害造成的经济损失占国民经济GDP总值的比例是1%-4%之间，平均值是2.28%，也就是说洪灾损失对国家影响很大。
1998年以后，中国持续20多年不断加大治水投入，这些年效果明显。灾害造成的直经济损失在新世纪前十年明显降下来，相对损失降到了0.6%。
但最近十年，洪灾造成的直接经济损失又上来了。按照绝对值，比上世纪90年代还高，现在每年洪涝灾害直接经济损失两三千亿元，比1998年造成的经济损失还大。但相对损失进一步下降，降到0.4%以下。损失虽然加重了，但是作为GDP总值的分母增速更快。这说明1998年大水之后，中国在水利上的投入，对支撑国民经济发展不断迈上新台阶确实起到了保障作用。
而按照可比价来算，我们也做过分析，现在洪灾造成的损失确实又出现了一个峰值，但是这个峰值实际上略小于上世纪90年代的峰值。这说明洪灾上升的趋势还是得到了有效的抑制。
《财经》:对洪涝灾害受灾的个体来说，有哪些值得关注？
程晓陶: 过去损失相对均匀，可能每一户农民损失差不多。现在出现了新的特点。我们2016年去安徽做调研的那些受灾圩区，40%-90%的土地流转，养殖、种植大户承担的风险增大。养殖、种植大户想实现集约化，必须在基础设施上先投入，那他损失的不是一季庄稼或者当季种植养殖，还有基础设施的投入。而一些投入是靠贷款、借贷。
过去说农民受灾以后资产归零，现在养殖、种植大户受灾后是资产归负，变成债民，甚至是几十万元、几百万元的债务。
这些人变成债民，靠现在的救灾体制难以解决。救灾只能解决基本生活，难以助其恢复生产。
《财经》:那对受灾大户有没有更理想的减灾思路？
程晓陶: 这都是新的挑战。经济社会发展到新的阶段，对安全保障的要求必然提高，传统的救灾模式难以解决现在的问题，应有新的机制应对灾害风险。
国外有一些经验，比如洪泛区管理体系的理念。首先，国家把风险告知老百姓，你要到这里承包，要知道存在的洪水风险，选择适应风险的发展模式。然后，地方政府要有风险评估的能力。另外，损失不仅是用工程措施来解决，如果风险能控制在可承受的限度之内，还可以建立保险制度，通过保险分担。

近年主要的洪灾发生在中小河流

《财经》：您刚才提到，今年的气象有一些不确定因素，从防灾角度如何应对？
程晓陶: 首先强调的是做好监测预报预警。这些年中国投入大量资金做雨情、水情的监测。要时时掌握信息、分析信息，看哪些地方有可能出现极端暴雨、出现超标洪水。
虽然现在的监测能力不能做到非常准确，但是越临近，准确的概率性就越高。
其次，一定要实事求是。发现安全隐患，及时上报、及时判断，防御的措施就能采取得更及时。如果没有下大力气或没有能力发现隐患，或者发现隐患以后不报或者瞒报，一个小事故可能就变成一个大灾难。另外，强化各部门协调沟通, 及时通报信息，加强与应急等部门的协作配合。
所以，必须实事求是，紧密追踪各种隐患，及时发现、及时处置、及时上报。
《财经》：刚才您提到中国9万多座水库，有很多是小型水库，水利部也提到一部分水库存在风险，无法按照原来设计发挥防控功能。小型水库有哪些风险？
程晓陶: 改革开放后这些年一直重视水库的除险加固。首先是大型水库，很多之前修建的水库先天条件不足，先是对大型水库除险加固。上世纪90年代后期到新世纪以来，对中型水库除险加固。近十年，是对小一型水库除险加固，最近几年开始对小二型水库除险加固。这些年，在这方面投入很大。
现在比较难的是小型水库，它不是国家管理，甚至都没有管理机构，很多设在村镇一级，甚至承包给农民，管理水平比较低。小型水库的管理体制，怎么加强安全建设，目前各个地方都在探索。
《财经》：您提到，这几年洪水主要发生在中小河流，水利部表示把中小河流洪水防御作为当前防汛工作的重点。中小河流在的短板和治理困难有哪些？
程晓陶: 中小河流的堤防大部分都是土堤，上游缺少大型的控制性水库。
另外，今年水利受疫情影响非常显著。一是堤防维护，维护主要靠冬修春修，但是今年冬修春修正值抗疫，人的流动受限，很多地方冬修春修受到影响；二是，很多应在汛前完工的涉水工程受到疫情影响。另外，今年水利部和各级政府的防汛检查、对基层干部的培训都受到疫情影响。这些加大了不确定性，对做好防汛准备工作都有影响。
《财经》：中小河流的防御能力问题和河流治理体系有关吗？
程晓陶: 中国防洪是“分级负责分级管理”。大江大河，七大流域都有流域管理机构，负责流域的防洪规划，协调上下游、左右岸、干支流、城乡间的利害冲突关系。
但是中小河流没有流域机构。中小河流往往也涉及多个行政区。中小河流的防洪工程许多不成体系。过去中小河流都是地方政府负责，中小河流在哪个省、市，由哪个省、市负责，但是也有一些是跨行政区，跨若干个市、跨若干个县。
过去中小河流中央政府不投资，主要靠地方政府，一些地方政府又说没钱。一些中西部省份，主要靠中央财政转移支付在支持。
这些年中小河流问题比较突出。主要的洪灾不是发生在大江大河，而是发生在中小河流。2009年中央开始启动中小河流重点防洪河段的治理，国家拿钱出来做中小河流重点河段治理，但还管不到整个流域。中小河流有好几万条，不是短期内能够完成的事。
《财经》：中小河流治理困难除了地方财政投入不足，是不是和中小河流治理本身的复杂性有关？
程晓陶: 中小河流治理同样涉及到上游、中游、下游，涉及到若干个行政区时，之间的关系怎么协调，机制上还有待健全。
另外，中小河流的治理到今天和过去要求不一样。过去可能主要是防洪，现在中小河流还关系环境污染、水资源、水生态、水景观。对中小河流现在不能是单一目标的治理，它应该是一个综合治理。综合治理它就不是涉及到一家的事儿了，有城市、有乡村，还有住建、规划、交通、应急管理等部门。
它有跨区域跨行政部门的特点，如何做好综合治理，这是管理体制现代化中要解决的问题。

防洪治理体系方面还有很多短板

《财经》:新冠疫情冲击下，今年南方洪灾会带来什么影响？
程晓陶： 过去防汛主要考虑减灾，现在要考虑如何为支撑经济恢复创造更好的条件。
但现在，还有一个矛盾。对于经济安全的保障，不光是水多的问题，还有水少的问题。随着城镇居民用水和工业用水量增加，水库存在保供水的压力。现在很多的水库，蓄水就靠汛期几场暴雨提供，这样防洪跟保供水之间存在矛盾。
这几年为了保障防洪安全，水库严格按照汛限水位在控制，按照汛线水位控制后，万一后期没有下雨，对后面供水安全就产生了压力。现在还强调生态安全。水库还要保证河道的生态基流不能断流。
也就是说，保防洪安全的目标跟保经济、供水安全和生态安全目标之间是存在矛盾的。
《财经》:那防洪和供水等矛盾怎么协调？
程晓陶： 上世纪90年代后期制定《防洪法》时已经有所考虑。最初设想是，在汛期水库不得在汛期限制水位以上蓄水，但后来《防洪法》中表述是“在汛期，水库不得擅自在汛期限制水位以上蓄水”。加了“擅自”两个字后，就是说经过批准是有可能的。
2000年前后，国家防办组织一系列课题研究，对水库汛限水位如何调整做研究，当时有分期设置汛限水位、动态汛限水位等一系列方法。
但是，最终没有形成规范或者制度。因为水库能不能够分期蓄水或者动态蓄水，还取决于水库本身的安全状况、水库上游有没有健全的监测预报预警系统。需要很多的技术准备条件。
到底谁来做评估，谁来做计算？汛限水位调多少、怎么调？既是技术性问题，也是风险担当问题。谁来担这个风险，没有形成共识，到现在这套制度没有建立起来。
2019年，国家水利部发给各地的通知还是一个死命令，即在汛期严格限制超过汛限水位。可是地方上叫苦连天，万一蓄不上水，供水怎么保证？
《财经》:水库汛限水位动态控制制度不建立起来，会带来什么后果？
程晓陶： 单纯靠一刀切的行政命令，对经济安全、供水安全、生态环境安全都存在风险。
《防洪法》是上世纪90代制定的，已经严重落后，必须尽快修改。现在讲风险管理，提出从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，可是在《防洪法》里找不到“风险”两个字。
对中小河流的治理，需要科学规划、统筹安排。高风险的一些圩区，土地流转以后，怎么降低风险？从减轻损失向减轻风险转变，怎么转，有哪些措施来转？这些问题，现在都还在探讨、摸索。
所以，防洪治理体系方面还有很多短板，不仅是工程手段短缺，和治理体系、制度、法规都有关。
（《财经》实习生宛瑾对此文亦有贡献）
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责编 | 刘思言 siyanliu@caijing.com.cn

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