如何让城市政府不再热衷土地指标｜李铁谈城市
要想改变城市政府对于土地指标的路径依赖，根本的办法是缩小用地计划指标的范围和数量，把更多用地空间交给市场来配置，倒逼企业家与集体经济组织谈判，以解决未来的收益分配问题
图/Unsplash
文｜李铁
前一段时间，中央连续颁布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等文件，都提出了关于土地等资源要素按照市场规律配置的政策目标。
但是，对地方政府来说，还是习惯于上级政府下达的用地计划指标。即使目前一些学者们提出的所谓改革方案，也还是在土地指标的区域的分配格局上做文章。
例如，是否要多给经济发达地区一些土地指标？是否要增加一些城市的发展空间？即使在涉及西部大开发的问题上，城市政府也是希望中央能够多给一些政策支持，特别是用地指标的支持，甚至还提出新的扩张性空间发展规划。
土地制度是城市发展的初始动力
我曾经在达沃斯论坛上和印度、巴西等国的部长们交流，他们最大的感慨是，他们的国家最无法学习的就是中国的土地制度。在他们看来，如果可以按照中国的土地制度去征用土地，那么发展速度一定会赶上中国。
了解一下中国的城市化进程就知道，城市高速扩张的时期是在上世纪90年代末以后，当时实行了土地指标的计划分配管理制度，同时关闭了6000多个县以下工业园区，确保了各级城市的发展用地。
那么，为什么说中国经济高速增长和城市快速发展的重要原因之一就是土地制度？因为各级城市政府的征地成本太低了。低征地补偿标准曾经实行了20多年，主要就是以亩来计的青苗补偿费，最多就是以此为基础翻几倍。相对于工业发展的收益来说，这么低的征地补偿费几乎等于无偿征用。即使后来补偿标准得到较大幅度提高，但是相比于之后服务业发展和房地产发展的收益，以及城市政府可以拿到的土地出让金，可以说仍是九牛一毛。
极低的土地征用和开发成本，形成了城市发展的初始动力。可以这么说，中国工业化的快速发展，很大程度上就是因为可以低成本获取土地。虽然后来土地征用的成本大幅度提高，但是由于有了房地产开发的征地，可以通过更高的土地开发收益对于集体建设用地和宅基地进行高额补偿。但是按照计划分配的农地征用指标，仍在是以青苗补偿费为基础，相比于工业发展和房地产发展，以及土地出让金的收入，还是天差地别。
城市政府之所以热衷于拿到国家分配的用地指标，是因为拿到指标就等于拿到了低价征地的“尚方宝剑”。也就意味着，可以借着征地机会，大量占用非基本农田开发“公益性项目”，比如兴建工业园区或者新区，这能大大减少补偿成本。
这样一来，城市政府就可以零地价，甚至负地价招商引资。工业投资者则可以有充分的选择空间，谁给的成本最低，哪里得到的好处最多，就在哪里投资。
我记得过去下地方调研的时候，当地市长和我讲，某家著名的汽车生产商同时在和6个城市进行谈判，条件是零地价、一定年限的退税、帮助获得银行贷款等等。为了争取到这家公司的投资，几乎所有的城市政府还愿意提供基础设施和厂房。也就是说，企业家只要有了投资项目，甚至可以不用在前期建设上投一分钱，直接拎个包就能来，来了就能在这个地方大展身手，赚得盆满钵满。
为什么可以如此不计成本向投资者提供土地？原因在于城市政府可以拿到两块收益：一个是未来企业投资后产生长期税收，可以确保城市政府行政机构运转的资金来源；另一个是可以通过房地产开发获得土地出让金收益，完全可以补偿因吸引工业投资而付出的成本，同时还能剩余足够资金投入城市基础设施建设。
算了这笔账后就能知道，城市政府向投资者提供低成本用地，表面上看似是亏本，实际上有利可图，毕竟财政税收和土地出让金是城市政府最大的收入来源。
很多研究者把中国经济增长的原因归结于市场的发育，以及企业家群体的崛起。不可否认，他们确实在经济增长中发挥了重要作用，但是如果没有政府划拨或者低价提供的土地等相关要素资源的支持，那么企业发展的初始成本就会大幅度提高。
其实，政府不仅仅提供了低价土地，还通过做农民的工作，解决失地农民的补偿和安置问题，大大减少了企业的社会成本和负担。
城市政府为什么依赖土地指标
因利益所在，对于城市政府来说，土地就是经济发展的生命线，就是预算内和预算外资金的聚宝盆。因此，城市政府争取所谓的发展权，很大程度上寄希望于中央政府每年下发的用地计划分配指标，因为只有计划内的用地指标可以直接占用耕地，而且能以最少成本获取最大的收益。
虽然在本世纪初，有关部门也推出了城镇建设用地增加和农村集体建设用地减少相挂钩的政策，但是这种做法要占用的是大量农村住宅，相关的补偿标准和安置标准，则远远超出了占用耕地的补偿标准。特别是在大城市郊区，推进城乡建设用地增减挂钩，不仅要解决农民的搬迁和新房的建造，而且涉及到就业安排和各类资金补偿，还面临着各类拆迁纠纷等。因为征地成本高，这类用地更多适用于房地产开发，因为能够卖给开发商，补偿标准就可以提高。虽然政府能从中获得丰厚的土地出让收益，但相比国家下达的计划内的用地指标，征地的成本还是增加太多。
各级城市政府都热衷于降低用地成本。与获取农村不同类型建设用地、城市闲置用地相比，无疑，通过国家下达指标通道拿到的土地，其用地成本最低。这推动了几乎所有的城市都希望尽可能拿到最多的用地指标。
但是，指标总量是有限的，不同城市得到指标注定有多有寡，这意味着不同城市的发展机会是不均衡的。这就可以理解，为什么近些年省会城市和原来的计划单列市发展得比较快，因为这些城市的行政等级高，能够有优势得到远超出其他地级城市的用地指标，再通过发展新区等形式，尽可能把用地指标留在自己管辖的空间内，可以吸引投资，获得更多税收和土地出让金，以更好解决城市的基础设施和公共服务投入的资金来源。
很多人提出要发展大城市，其实他们是站在自己的立场上，为的是更多保障自己的利益。毕竟可能影响政府决策的精英人群基本都居住在高等级城市，要求国家支持高等级城市发展，看似是主张所谓的大城市发展路径，其实是把自己的利益和大城市绑在一起。而支持高等级城市发展政策的核心之一，就是解决它们的土地来源问题，包括所谓的“人地挂钩”政策，以及用地指标政策调整，都是把用地权向自己所居住的大城市倾斜。
如何破除土地指标路径依赖？
如果土地要素仍然通过城市行政等级由上而下的计划方式分配，何谈能够推进要素市场化配置改革呢？显然，要对捆绑在土地上的利益格局进行重组，这是绕不过去的坎儿。
在现有国情下，肯定无法实施西方的土地私有模式，因为将涉及太多的制度性调整，而且打破现有利益格局的阻力太大，最终会导致改革政策无法落地。更重要的是，这会抬高中国城市和产业发展的经济成本，还会抬高因所有制结构调整而形成涉及要素、机构及个人等更为广泛的社会成本，显然得不偿失。
我认为，充分利用现有两种土地公有制的转换，增加集体经济组织在城市发展中的长期收益，进而充分调动农民的积极性，应该是未来土地管理制度改革的一个重要内容。
要想改变城市政府对于土地指标的路径依赖，根本的办法是缩小用地计划指标的范围和数量，把更多用地空间交给市场来配置，倒逼企业家与集体经济组织谈判，以解决未来的收益分配问题。这样一举多得。因为企业和集体经济组织之间的谈判不涉及到强行征地和补偿的问题，在双方都可以通过发展获得长期收益的前提下，谈判成本大大降低。基础设施的修建可以由企业自建，也可以由集体经济组织修建，这些都可以通过双方未来的合作方式来承担。更重要是把一次性出让土地的各种短期成本，分摊为企业和集体经济组织按市场规律开展合作之后的长期支出。
因此，加快集体建设用地进入城市一级开发市场，具有重要意义：可以更多地提供土地空间，减少对耕地的占用；可以通过企业和集体经济组织的合作，把短期成本长期化，降低一次性开发投入，同样可以降低企业的投资成本；集体经济组织参与土地开发后，出于自身利益的考虑，会大大降低征地和拆迁阻力；集体经济组织分享到了开发收益，有利于乡村振兴。
而对于城市政府来说，减少了补偿投入和征地产生的社会成本，但是并不会损失税收收入；城市政府的短期行为会受到遏制，城市的土地利用效率会大幅提高；中小城市发展机会将大大增加，未来城市群和都市圈的格局将会按照市场规律重组；更重要的是，闲置的农村集体建设用地资源将会得到有效利用，目前农村集体建设用地为19万平方公里，是城市建设用地的将近3倍，而农村常住人口才占常住总人口的40%。
当然，如果实施这一改革，暂时性冲击最大的是城市政府的利益，包括此前土地抵押形成的债务无法偿还，未来房地产开发受阻，政府资金来源无法得到保证，投资机会存在着严重的不确定性，城市基础设施建设和公共服务能力的提升将会受到影响等。
还有就是如果按照改革的思路去发展经济，大多习惯于传统发展模式的政府会很难适应，因此亟需探索和实践。
一种设想是，可以通过税收的调整来解决一部分城市政府的财源问题，但背后仍有一系列问题待解。比如，如果集体经济组织参与了城市开发，那么集体土地资产是否要缴税，还有城市房地产开发后，住房拥有者是否要缴税？这会涉及到广大人群的利益问题，也是改革将面临的重要挑战。
其实，以往改革都是通过基层的探索实践总结经验，可谓摸着石头过河才有的创新。那么，是不是可以考虑在土地管理制度改革上，也给予城市政府和基层更多的探索权利，以找到最适合中国城市发展的方法？这方面还需要下更大的决心。
作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢
责编 |周瑾jinzhou @caijing.com.cn 本文为《财经》杂志原创文章，未经授权不得转载或建立镜像。如需转载，请在文末留言申请并获取授权。