城市应急管理系统技术方案

1.1 项目建设目标
建立****区网格化管理监督（指挥）中心（后简称管理部门）统一的管理部门应急处理平台，实现管理部门城市应急管理的信息化，满足应急处理全过程、全方位、全覆盖的要求，处理过程中达到及时发现、准确报告、及时处理、跟踪了解、客观评价的目标。

城市应急管理系统技术方案

1.1.1 全过程
实现应急事件事前预防、事中处理、事后评估的全过程管理：

l 事前预防

通过预测预警、培训演习和隐患排查，强化对应急事件的事前预防；

l 事中处理

通过接警登记、事故确认、预案调用到指挥调度、应急终止的详细流程设计，达到事中处理及时发现、准确报告、及时处理、跟踪了解的目标；

l 事后评估

通过评估分析对事件处理过程中各环节工作进行绩效评估，对应急事件的主要做法、特点和规律等进行总结，以利于积累经验，吸取教训，完善预案，建立一套应急处理长效机制。

1.1.2 全方位
应急处理平台不仅涉及应急处理的各相关处置部门，以及部门资源的应急管理，同时也涉及与应急事件相关的重大隐患和危险源的管理，包括：

l 通过预案管理，明确应急处置流程和相关部门职责；

l 通过梳理和建立应急管理资源目录体系，对预案库、物资库、专家知识库进行管理；

l 通过隐患管理对区内重大隐患、危险源进行管理；

l 通过对区内重点民生如学校、幼儿园等单位附近应急情况的监控，保证重点民生的安全。

1.1.3 全覆盖
应急处理平台对管理范围内的任何对象、在任何时候、在任何地点发生的应急事件进行全覆盖。

以上目标贯彻市委、市政府关于加强城市应急管理处置系统的指示精神，继续按照“在更高起点上推进新区的城市化管理工作”的要求，积极落实区委区政府关于城市管理要做到全过程、全方位、全覆盖的工作目标。

1.2 建设指导原则
按照有关要求，结合****区网格化管理监督（指挥）中心的职能要求，密切联系应急处理平台建设的实际需要，建设中注意遵循以下指导原则。

1.2.1 实用性与先进性相结合的原则
应急处理平台结合系统实际应用需求，充分考虑应急事件的突发性、多样性和不确定性。同时应具备先进设计的理念，在满足实际应用需求的基础上进行方案设计，尽可能选择性价比高的先进技术以及先进的整体系统解决方案，使系统在整个生命周期的发展过程中最大限度的发挥其效益。

1.2.2 可靠性和稳定性的原则
为确保系统稳定可靠，设计所采用的技术应都是非常成熟可靠的技术，具有成熟稳定的产品支持，同时对运行关键业务的计算机采用双机热备的方式，对主干交换机进行冗余等策略，以确保系统的整体可靠性。

1.2.3 兼容性和资源共享原则
应急处理平台兼容已建的****区网格化管理信息系统一期、二期的专业业务平台，实现共享现有资源。系统将所属范围内的各个系统有效联接，并将多个部门的业务统一整合，最大限度发挥各专业部门信息资源的共享功能。

1.2.4 统筹规划、兼顾发展、分步实施原则
统筹编制应急处理平台总体规划与需求，实施内容分期建设，先建设急需使用的模块。考虑到系统今后的业务扩展及系统性能升级，系统采用结构化、开放的、易于扩展的、标准化的设计方案，保证系统升级和扩充方便、经济。同时在系统设计过程中充分考虑业务单位的调整及扩充，留有足够的发展空间。

1.2.5 标准规范原则
应急处理平台建设将规范接口标准，实现城市应急突发事件指挥决策的简单化、高效化。

1.2.6 安全保密原则
应急处理平台采用相关数据等级化管理、数据机密传输、存储等安全机制。实现数据分级共享，有效保护各专业部门的机密数据，实现机密数据安全和共享的协调统一。同时，制定一套完善的信息安全保障体系和措施，结合实际应用需求从网络安全、数据安全、应用安全和系统安全等多方面对平台的硬软件系统进行保护，以防止受到意外的或恶意的存取、使用、修改、损坏或泄漏。

1.3 项目建设内容
本项目依托包括区环保局以及其他相关部门，涉及市政设施类，市容环卫类，公用事业类，环保类，水务类、房产交通类等城市管理业务中的应急事件。

梳理应急流程和应急资源，采用以下思路进行应急处理事前、事中、事后一体化平台的建设。

1.3.1 优化事故处理过程
这一阶段的业务目标是及时发现、准确报告、及时处理、跟踪了解、客观评价，领导业务目标是把握全局，指挥调度，以处理来自监督员上报、群众汇报、上级指示。通过合理设计平台工作节点，灵活运用30工作方法，面向2类业务目标要求。

1.3.2 强化事前预防机制
事前预防机制，业务目标是潜在问题的及时发现。通过对城市公共设施的重点对象、重大隐患、重点危险源进行常态监测，检查监测对象的治理状态，在排查过程中达到及时预警；同时，结合特定天气、特定季节、特定节假日、特定公共事件，对可能的突发事件、关联危险进行预测预警，进一步强化平台的及时发现功能；另外，通过对应急预案的经验提取、补充完善，强化预案准备。

1.3.3 深化资源管理体系
资源管理体系，业务目标是对应急相关资源如预案、物资、专家知识和隐患的管理和快速检索。通过物资管理系统、预案管理系统、专家知识管理系统、隐患管理系统，研究与建立预案库、物资库、专家知识库和隐患库的管理体系，通过应急管理资源目录体系对资源库进行有效梳理，结合应急事中处理需求对资源库的调用进行合理规划，深化应急资源管理体系，为应急处理提供辅助决策支持。

1.3.4 建立态势评估制度
基于应急处理平台中预测预警分析、事故处理经验和资源库建设情况，定期对可能会被危及的区域，可能受害的公、私财产影响，工厂与地方事态发展状况以及应急事件的主要做法、特点和规律等进行态势评估，上报各部门决策层，充分利用平台的信息优势，变应急处理平台为智能决策支持平台。

1.4 技术方案设计依据标准及文件
应急处理平台的安全设计紧密围绕实际要求，以需求为导向。参照以下重要文件、方案和规范：

l 中办发[2002]17号文件《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》的通知；

l 国办函[2002]74号文件《国务院办公厅关于实施电子政务试点示范工程的通知》；

l 《电子政务试点示范工程安全支撑平台和应用支撑平台技术规范》；

l 《全国政府系统政务信息化建设2001-2005年规划纲要》；

l ****区城市网格化管理系统的有关资料及调研。

第二章 项目需求分析
2.1 系统用户
使用本系统的用户也延续原有网格化管理系统的人员，主要是****区管理部门、****区环保局、应急办、建交委相关业务与信息中心领导和工作人员，使用者具有良好的计算机系统应用能力、系统和数据操作维护能力。

用户角色类和角色要求包括：

应急处置各部门和单位领导；

管理部门：监督员、信息员、值班长、分析员、指挥调度员；

其他部门和单位：值班人员、业务处理人员、信息维护人员。

2.2 系统功能需求
应急处理系统的功能需求，分为两大层面。

第一层面功能是对应急处理过程事中业务的直接支撑，包括对应急处理过程及时发现、跟踪了解、及时处理、准确报告、客观评价的业务目标和对领导把握全局、指挥调度这2类业务目标的支撑。

第二层面功能是为了更好实现上述业务处理过程中的智能辅助决策而建设的各类应急资源管理的功能，包括应急预案、应急物资、应急专家知识、隐患、预测预警、评估分析、培训演习这7类应急资源的管理，其中评估分析属于应急事后阶段的管理，其他6类属于应急事前预防阶段的管理。这一层面，要进一步加强城市应急资源的汇总梳理和管理系统的建设，同时辅以应急处理的工作流程和处理章程的建设。

第一层面，需要以第二层面的智能辅助决策功能为基础，通过对与应急相关的且在不断完善的信息和知识的分析，形成预测和评估通报领导和相关处置部门，进一步加强公共设施突发事件的应急处理能力。

为实现上述两个层面业务目标，分别在事前、事中、事后三个阶段的功能需求如下。

2.2.1 建设事前预防相关的系统
应急处理是依据应急预案进行的一系列行动，而应急预案包含着各类的应急信息和相关知识，需要应急物资、隐患源、专家知识等方面的信息的支持，因此需要建立包括物资管理、专家知识管理、隐患管理的信息资源管理子系统，各子系统能维护资源信息并进行编目，达到快速检索的要求。

需对设置的应急预案进行统一管理、在突发事件出现作为应急处理的行动指南。应急预案也是培训演习的基础，在平时的演习过程中指导整合演练过程，同时在演习中也能发现预案可能的不足，帮助完善预案。

2.2.2 建设事中处理相关的系统
与网格化管理系统进行流程对接，支持从接警登记到方案生成再到应急终止的事中处理过程，通过视频监控和与话务沟通，及时了解现场处置情况并可给予必要的指导。系统自动记录整个处理过程中的关键内容，并提供领导事中查看和处理总结。主要功能包括信息的主题关联、快速检索，图片、音频、视频的传输，3DGIS+BIM呈现，方案模版定义，预案的分解、生成，案卷的转发等。

由于六大类应急事件，发生时间、频度、响应范围、响应时间的要求差别较大，事中处理区别较大，有些事件来不及事中从系统中处理，或者不能及时进行事后总结，因此系统难以对事件管理采用统一标准，需要考虑不同业务的性质，弱化流程环节，进行弹性的流程设计。

在应急事件处理过程中和日常隐患检测时，系统综合各方信息提供风险防范预测，并及时通告相关单位和处理人员，予以警示。

2.2.3 建设事后评估相关的系统
依据应急事态的理论依据和分析方法，基于应急资源信息库，建立态势评估模型，为区领导和应急办等主管部门提供评估报告，并为后续城市公共设施管理工作方向提供辅助依据。

2.3 制度建设需求
2.3.1 制度基础
网格化管理平台的“三级平台、四级派单”制度，明确了城市管理中的管理内容和责任主体，指出各级平台间的流程关系，是非常行之有效的管理制度，应急处理平台将参照网格化管理的工作机制，并依据应急要求做局部调整。

图7网格化管理平台工作机制示意图

此外，各处置部门的应急管理流程也为系统流程的设计提供了基础。目前各处置部门关于应急事件信息的来源、归口和上报对象，都有相对明确的流程规定，可以根据他们流程的需要，在预测预警共享、应急事件信息共享等方面借鉴制度、资源整合。

2.3.2 管理流程需求
虽然“三级平台、四级派单”管理制度能有效支撑网格化常态管理的运行，但是基于应急管理的特殊性，管理流程上有不同的要求。

应急管理与常态管理的主要区别有：

l 过程性流程模糊，但责任主体需明确

应急管理需要立即响应，立即联动，实时性强，除发生和终止环节节点较明确，中间流程节点模糊，因此过程性管理流程需要弱化，但是每件事情对应的处置单位即责任主体仍需明确，否则无法满足及时通知适当部门去响应事件；

l 协同处置常见，信息需面向多方同时有效传递

应急事件往往不是单一事件，故协同处置常见，只有当警讯、现场实时情况在有限时间内传递到各相关部门，才能最大化响应；

l 应急预案是应急管理的主要基础

应急响应的依据是应急预案，然而各部门、各条线都有自己相对独立的应急预案或者操作规程，行政单位也有自己指导性预案，应急事件可能涉及多预案的综合运用，应急指挥部需要能迅速根据多个预案调用多方资源、做出临时决策；

l 应急处置专业性、知识性辅助需求高，信息可靠性要求高

常态管理中，往往现场的网格监督员即可判断事件类别、程度，但应急管理，需要现场跟指挥中心充足的图片、音频、视频沟通，才能有助于对事件的判断并提供辅助决策，因此对系统中资源库的可靠性、专业性、智能性要求高；

l 每次应急事件处理经验要为以后应急处理提供知识基础

正是由于应急事件的不确定性，每当应急事件处理结束后，需要能保存好处理记录，整理历史经验教训，并能更新知识库、资源库，提供更好的预测预警、态势评估，为以后应急处理提供知识基础。因此，管理流程上，要从四个方面强化作为系统顺利运行的保障：

Ø 事故处理流程设计，即要满足全过程的目标，又要避免繁琐，需要符合实际情况；

Ø 事前预防机制设计，需要以应急预案为纽带，将相关应急资源有效关联；

Ø 资源管理体系设计，需要强调信息的准确有效实时性，需要督促主管部门的定期排查；

Ø 建立态势评估制度，总结应急处理方面的措施、办法、经验和教训，为下一阶段工作提供预测预警。

对处置部门来说，对制度建设的要求包括：

l 事件处理的归口单位与应急系统关系

各类应急事件是由处置部门作为信息受理最终的汇总单位，同时也是相关事件的唯一出口单位，即事件最终归口到处置部门，希望应急系统在过程中起到作用但不能保证有专人负责事件在系统中按预设环节完整处理，导致有些事情从管理部门系统流出但不能流回，影响统计的完整性。因此，需要制度上根据各部门特点，有相应的流程、制度变通。

l 明确可以共享的资源

处置部门纷纷希望应急系统对各委办局开放，特别是一些视频，也希望能利用管理部门监督员的巡逻，提升发现问题的能力，实现最大程度资源共享，因此需要在管理制度上明确列出各部门可以共享的资源。

2.4 技术性能需求
本系统将基于浏览器的应用，各相关行业单位可以共同使用本系统，在系统的并发访问、实时性、可靠性上要求比较高：

（1）支持多用户访问，一般情况下支持下300用户的访问，高峰状态下支持100用户的并发访问。

（2）支持在一般情况下的通讯的实时响应（地震、基站损坏等情况除外）。

第三章 系统实施目标
针对需求分析中的业务目标，本系统在实施中，通过 “两个工作台+七个子系统”的目标来支撑业务目标，满足系统延续需求、功能需求、制度建设需求、平台拓展需求和技术性能需求。

具体分为事前6个子系统、事中2个工作台和事后1个子系统这三方面目标：

1、 建设事前预防相关的系统，支持包括预案管理、物资管理、专家知识管理、隐患管理、预测预警和培训演习管理6大方面的事前预防机制；

2、 建设事中处理相关的系统，支持从接警登记到方案生成再到应急终止的事中处理过程，支持领导事中查看、平时审核的需求；

3、 建设事后评估相关的系统，支持评估分析需求。

实施目标的2+7个子系统与业务关系如图所示：

图8 应急处理系统2+7示意图

具体来看，实施目标中业务目标与系统目标对应关系如下表：

表6 业务目标与实施目标对应关系表

阶段

业务目标

实施目标

事前

应急资源的管理和快速检索

潜在问题的及时发现

预案管理子系统

物资管理子系统

专家知识管理子系统

隐患管理子系统

预测预警子系统

培训演习管理子系统

事中

及时发现

准确报告

及时处理

跟踪了解

客观评价

应急处理业务工作台

指挥调度

把握全局

领导工作台

事后

提供决策辅助依据

评估分析子系统

3.1 两个工作台
两个工作台对应的是应急事件发生时的事中处理业务，分别是应急处理过程工作台和领导工作台。

应急处理过程工作台，对应的业务包括：信息受理，事故确认，应急启动信息发布，应急预案或者临时方案的查看，应急资源调度优化方案的生成，应急处理过程各部门状态的查看，应急终止时对事故善后的分析，应急过程的图片、音频、视频记录的保存，应急总结报告的撰写，应急资料的归档。这一业务过程包括以下5个业务目标：

及时发现，就是要充分利用网格监督员的现场巡逻，迅速发现问题并上报；

准确报告，就是要通过事故确认、应急启动，将事件信息进行发布、汇报、分警到处置部门；

及时处理，就是要及时为处置部门提供所需的决策辅助；

跟踪了解，就是要及时跟踪事件的现场情况和处置部门的状态；

客观评价，就是要记录处置过程中的客观数据，为统计分析、事后评估提供客观依据。

领导工作台，对应的业务包括：应急处置相关信息的查看和编辑审核，例如当前应急事件及各处置部门状态的查看，预测预警信息、态势评估报告、重点监控信息的查看，应急资源的查询统计，预案文本、物资情况、隐患统计、事件报告的编辑审核。这一业务过程主要包括2个业务目标：

指挥调度，就是要为指挥调度提供迅速准确的信息、依据和手段；

把握全局，就是要让领导能够通过工作台看到事件处理进度、状态和现场信息。

3.2 七个子系统
七个子系统作为资源库建设是两个工作台的基础。其中，6个子系统对应事前预防管理业务，1个子系统对应事后常态管理业务，以辅助2个工作台的资源定位、信息关联、智能辅助作用而进行的7个资源库建设。

事前预防阶段的6个子系统实施目标如下：

预案管理子系统，包括应急预案的编制、查询和管理，以及预案合并、方案生成等功能。

物资管理子系统，包括应急物资的登记、核查、查询和管理以及状态提醒等功能。

专家知识管理子系统，包括应急专家知识信息的录入、查询和管理以及个人知识库管理等功能。

隐患管理子系统，包括隐患和重点民生信息的录入、查询和管理以及隐患排查提醒等功能。

预测预警子系统，包括预测预警的发布、查询和管理以及关联预测预警等功能。

培训演习管理子系统，对应应急培训会议、应急演习训练的信息的发布、查询和相应资料的管理业务。

这一阶段的业务目标是应急资源的管理和快速检索以及潜在问题的及时发现。

事后评估的1个子系统实施目标如下：

评估分析子系统，对应为应急管理提供绩效评估，为各处置部门和单位领导提供事件分析和为区领导和应急办等主管部门提供态势评估业务。

这一阶段的业务目标是提供评估报告，作为决策辅助依据。