思维导图
知识要点
组织过程模型
从组织过程的角度来看政策决策，我们会看到：
首先，政策决策都是组织机构的产物；
第二，政策决策的主体不是国家，而是一个松散地联合在一起的组织结构，其最高层是政府领导人，底下有各级官员，还有各种相关的利益方；
第三，各类问题按其不同领域由不同的组织机构负责。外交部负责外交，商务部负责贸易，国防部负责军事，各司其职。由于不同的组织机构只对各自管辖的领域负责，因此，它们更多地用本部门的眼光观察各种现象。在外交部看来，一切都跟外交有关系。在教育部看来，教育才是最根本的国家大计。在财政部看来，你们谁说重要，最后还不是都要归结为财政预算？
第四，组织机构最突出的特征就是按程序办事。这是提高政府效率所必须的，但也会形成严重的形式主义和官僚主义。
第五，既然要让各个组织机构执行任务，势必就要给各部门授权，要分散权力，但为了协调行动，又必须集中控制，于是，政府始终会处于集权和分权的紧张状态。
跟人们通常想象的不一样，政策决策往往不是最优选择，而是次优选择。很多决策不过是不同利益之间的妥协，各种不完美方案的拼凑。有时候是当大家都不知道该干什么的时候，集体决定干另一件毫不相干的事情，更多的时候则是热衷于对已有的政策作些修修补补，拆了再装，装了再拆。就连看起来重大的决策，也很少是经过审慎、系统的分析和判断之后作出的明智选择。据说，第一次世界大战爆发之后，德国总理问他的前任：“这一切都是怎么发生的？”他的前任耸耸肩：“要是我们知道就好了。”
影响一个组织作出决策的最重要因素是什么？
是这个组织的“集体记忆”。换言之，影响一个组织决策的最重要因素是这个组织过去曾经经历过什么事情。政府的大多数决策不是前瞻的，而是朝后看的，也就是说，一个组织在应对某个新的问题时，会不由自主地采用在这之前已经确立的工作程序。一个组织最喜欢干它最擅长干的事情，而不是它最应该干的事情。要想了解一个组织的行为，最好的办法是了解它的历史。要想解释一个组织在时点t的行为，最好的办法是看它在上一个时点，也就是t-1点在干什么。要想预测一个组织在未来会干什么，最好的办法是看它现在都在干什么。当然，如果遇到新的问题，组织也会不断学习，不断调整，但这种学习和调整都是渐进的。只有在遇到重大的危机时，一个组织才可能会出现巨大的变革，即使是如此，一个组织的学习和变革能力都受到现存的组织能力和程序的影响。
“照章办事”可能会带来灾难
我们讲到，政府一定要照章办事，不能随随便便更改。老子说，“治大国如烹小鲜”，就是说不要瞎折腾。经济学讲“规则对权变”，也是说，能坚持一个明确的规则，要比随时根据具体情况改变策略更好，这也是在强调程序的重要性，但是，话又说过来，如果过分强调“照章办事”，不懂得灵活应变，又可能会导致巨大的灾难。
这样讲可能有些抽象。我们来看一个具体的案例吧。
1941年12月7日，日本偷袭美国的珍珠港海军基地，美军毫无防备，日本炸沉了四艘战列舰和两艘驱逐舰，炸毁了188架飞机，159架飞机被炸坏，约有2400名美国人丧生。为什么美国对这场袭击毫无察觉呢？
其实，早在日本发动袭击之前，美国就对日本的偷袭有了警觉。11月3日，美国驻日本大使格鲁警告美国政府，日本将对美国发起一场全面战争。11月24日，美国海军作战部长哈罗德·斯塔克上将发电报给美国太平洋舰队总指挥官赫斯本德·基梅尔上将，明确告诉他要提高警惕，与日本的战争随时可能爆发。
既然有这么明确的信号，为什么美国太平洋舰队还是没有任何防备呢？如果从组织过程的模型来看，一个组织会同时面临多重目标，如果这两个目标互相冲突，那么，这个组织会采取“依次处理原则”，也就是说，组织会优先满足其中一个目标的要求，而推迟或忽视另一个目标的要求。
在珍珠港事件之前，驻扎在夏威夷的美国海军航空兵有两个使命。第一个使命是训练飞行员，准备进行太平洋海战。第二个目标是对敌人进行远程侦察。但美军当时拥有的飞机数量有限，不可能同时实现这两个目标，经过内部讨论，太平洋舰队认为日本很可能会先入侵菲律宾，袭击珍珠港的概率较小，于是，他们仍然执行的是飞行训练的任务。
假如要执行远程侦察，只派一架飞机是不够的，但派出多架飞机又会影响到飞行训练的任务，于是，太平洋舰队干脆连一架飞机也没有派出。而且，为了执行飞行训练的任务，飞机到了周末，就要待在基地进行维护保养。这就是为什么当日本的飞机前来轰炸的时候，美国所有的飞机都安安静静地待在停机坪上。
共容利益
随着官职升高，一个人对公众利益的关注程度就会提高。这在经济学里被称作“共容利益”（encompassing interest）。 例如，当你一个人过着单身生活的时候，一人吃饱、全家不饿，你关心的只是自己的利益。当你成家立业之后，你会不由自主地把家人的利益考虑进来，也就是说，你的个人目标函数中包括了你的利益和你的家人的利益。有一天你当上领导，有一群人要靠你带领，你又会自然而然地去关心他们的利益。
了解决策的内幕该读什么书？
罗杰·希尔斯曼，《防务与外交政策中的政治》
我们刚刚读完的是罗杰·希尔斯曼和其他两个作者合著的《防务与外交政策中的政治》。这本书的核心观点是：“黑匣子模型”是有缺陷的。我们不能把政策决策视为输入信息，就会输出最佳决策的过于简化的过程。
为了改进“黑匣子模型”，我们也可以发展出“粉红匣子”，或是其它颜色的匣子，也就是说，在“黑匣子模型”的基础上稍作更新。比如说，我们可以放宽对国家利益的假设，考虑到国家利益可能会在不同的时期有变化。再比如说，我们也可以考虑到政府会采用博弈论里讲到的策略行为。
但是，这些修正仍然不足以帮助我们准确地解释政策决策。作者认为更好的办法是把黑匣子打开，所以他们介绍了组织过程模型。组织过程模型强调要看决策过程中各个部门的利益、立场和策略。这本书对我们理解外交决策很有帮助，我们也可以举一反三，把它应用在对其他政策的研究方面。
选读书籍
1. 格雷厄姆·艾利森和菲利普·泽利科，《决策的本质：还原古巴导弹危机的真相》，商务印书馆。
这本书是政治学的必读书。两位作者都是大牛。艾利森是哈佛大学教授，被誉为哈佛大学肯尼迪政府学院的建院院长。泽利科是弗吉尼亚大学历史学教授，经常担任政府顾问。这本书围绕古巴导弹危机，其中也讲到组织过程模型，对组织过程模型有非常详细的讨论。
2. 考希克·巴苏，《政策制定的艺术》，中信出版社。
这是曾任世界银行首席经济学家的巴苏写的一本书。他在2009-2012年曾应印度前总理辛格的邀请，担任印度首席经济顾问。从学术世界一脚踏进政治圈，巴苏的心态非常好。他既没有感到受宠若惊，也不挟学术自重，天天抨击政府的政策，相反，他把这视为一个难得的机会，就像人类学家去观察一些原始部落一样，去观察过去很少有机会亲身接触的政治部落，看看官员的世界到底是什么样子的，他们是如何决策的。
3. 克里斯·马修斯，《硬球：政治是这样玩的》，新华出版社。
我再介绍一本《硬球》。这本书可以称为美国的"厚黑学"。这本书讲的是在现实过程中政治是如何运作的。作者是一位主持人，在华盛顿的政治圈子里混了多年，对政治权谋的观察入木三分。我在第一季何帆大局观曾经介绍过这本书，比如谈到"批发型政治"和"零售型政治"的区别。
