200多独立学院何去何从：停办，转民，还是转公？
▲2019年4月，教育部批复同意北师大珠海校区建设，原北师大珠海分校将逐年调减招生计划，于2021年停止招生,2024年终止办学。（视觉中国/图）
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长期以来，独立学院被认为为公办高校“输血”，有“三本养一本”之说。
与母体学校切割，独立学院需要为母体学校在办学期间的校名品牌支持等各方面投入，以合法形式支付一笔补偿金。甘肃一所独立学院就卡在高达数亿元“分手费”上。
教育部为何在此时着力督促独立学院转设？迟云平分析，这是因为独立学院为母体高校创收的模式，实际上与新修订的民办教育促进法原则相违背。
本文首发于南方周末 未经授权 不得转载 文 | 南方周末记者 贺佳雯 南方周末实习生 沙莎 责任编辑 | 吴筱羽
同一天，广州大学华软软件学院常务副院长迟云平告诉南方周末记者，该校转设为民办本科院校广州软件学院的申报材料已通过广东省政府审核，正在报教育部审批。
采访中，大多数独立学院院长都不愿涉及转设的具体细节。
转设过程中的独立学院院长，往往形容自己正站在一个“三岔路口”——转民，转公，还是停办。已经完成转设的也没有松一口气，往后数年，他们一边面临“脱胎”母体学校后的独力办学重压，一边仍需向原母体学校缴纳管理费。
另一方面，一些下设了独立学院的高校领导也向南方周末记者表示，他们越来越不愿意承担举办独立学院的风险，其中包括办学质量与品牌、校园安全等方面问题。但一旦放手，多年的资源投入又面临不能“回本”的尴尬。
独立学院兴起于1990年代末，指的是公办高校与社会资本合作举办的民办本科高校，据教育部2019年6月数据，全国有257所，在校生三四百万人次，约占高等教育在校生的1/7。长期以来，独立学院被认为为公办高校“输血”，有“三本养一本”之说。
南方周末记者采访中发现，独立学院、母体学校、地方政府，三方利益的交织与博弈，是这场全面转设过程中最主要的命题。
事实上，要求独立学院转设的呼声已久，而2020年之所以成为“转设大年”，来自一纸“最后通牒”。今年5月，教育部发布《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（ 下称“《实施方案》” ），要求到2020年末，各独立学院全部制定转设工作方案，同时推动一批独立学院实现转设。
南方周末记者了解到，教育部此次的确是力推转设改革。业内人士分析，其原因，或与独立学院为母体高校创收的模式，和新修订的民办教育促进法原则相违背有关。
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停办？转公？
“2020年末”的时间节点一出，独立学院的院长们有些着急，他们是独立学院的“经理人”，有的还持有股份。如今，他们乃至各地政府、教育行政部门，都投入到转设工作中。当中也引来不少风波和争议。
2020年7月19日，杭州师范大学钱江学院传出停办的消息，很快便流传开来。该校学生在社交媒体上称，上学期末校方还给出“转公”的承诺。而此前的7月2日，该校官方招生网站也发布了招生章程，表示2020年将正常招生。章程表示钱江学院办学层次与类型为本科、独立学院，学费为17000-26250元/年不等。
“停办”风声沸沸扬扬传了一天，当天下午该校官方微博回应：“目前，学校是通过‘转公’、‘转民’，还是‘终止办学’路径完成转设，还没有最后确定。”
南方周末记者曾致电该校询问转设工作进度，截至发稿前，并未得到回复，该校也未再公开发布相关进度。
同一时间，有两所独立学院突然宣布今年停止招生。
一所是南京大学金陵学院。该校将依托南京大学苏州校区建设完成金陵学院转设工作，2020年停止普通本科招生，转型提升后于2022年全面融入南京大学苏州校区。这意味着，金陵学院得以保留，并将一跃升级为985高校的分校区。
另一所是南京中医药大学翰林学院。由主办方收回办学权——实际上是终止办学，其校园被设置为南京中医药大学泰州校区。
同属南京高校的独立学院，根据学校实力不同，发展路径也不同。一位南京民办教育界人士指出，这两所独立学院的不同命运，反映出一个核心问题：独立学院怎么发展，还看母体学校怎么决策。
南京中医药大学翰林学院的转设模式，与一年前的北京师范大学珠海分校相似。
2019年5月，北师大珠海分校宣布逐年调减招生计划，于2021年停止招生，2024年终止办学。在广东省政府、珠海市政府的支持下，北师大将利用珠海分校及已协议收回的北师大-香港浸会大学联合国际学院的用地、校舍，建设北师大珠海校区。珠海校区将与北师大校本部同水平、同标准办学。
北师大招生办人士透露，北师大珠海校区和校本部的招生工作目前已合并，统一由校本部招生办负责规划。
在这一背景下，2020年北师大珠海校区投档情况相当抢眼，文科招生65人，以591分、2949名最低排位居广东高校文科投档第3位；理科招生165人，以608分、16024名最低排位居理科第4名。
北师大珠海分校的转设，为南京中医药大学翰林学院这类学校提供了样本。
不过，有北师大珠海分校相关人士也指出，该校原本是广东省较有资历的独立学院，母体学校收回办学权，有两个问题很棘手：一是学生毕业证盖哪个学校的章，目前看来已得到妥善解决，招生时是什么学校，就盖什么章。
另一个问题仍争议未决。北师大珠海校区的专业设置对标校本部，与原北师大珠海分校的专业设置存在较大差异，那么北师大珠海分校原有的师资力量如何安置？——这也是独立学院转设过程中，教职员工最关注的问题。
南方周末记者向北师大校本部询问相关问题，截至发稿前，尚未得到回复。
“专业不一样，老师不能都遣散了，安置也不能都从教学一线调去搞后勤吧？”前述北师大珠海分校相关人士说。
至于南京大学金陵学院“转公”跃升为985分校区的模式，接受采访的不少独立学院院长，均认为可复制性不高。
“转公首先要看地方政府答不答应。”广西某独立学院相关人士告诉南方周末记者，独立学院转为公办本科院校，地方政府既要给编制还要给钱，负担办学成本。一个地方很可能不止一所独立学院想转公，这对地方政府的承接能力是很大的考验。财政实力发达的地方，如果地域内恰巧缺乏公办本科院校，那地方政府就有动力支持有实力的独立学院转公。
除了看地方政府的需求，要吃上“公家饭”，独立学院自身的办学实力也必须足够雄厚。
最难填补的是师资队伍。根据《普通本科学校设置暂行规定》，独立学院若想转设为本科院校，需保证生师比不高于18∶1、兼任教师人数不超过本校专任教师总数的1/4。同时，具有研究生学历的教师比例不得低于30%，具有副高以上职称的不得低于30%。
而约定俗成的是，“转公”的独立学院，师资力量应较前述规定更雄厚。对此，南京大学金陵学院提出的解决方案是——“加大人才培养投入，通过聘请南京大学师资等多种形式，提升在校生培养质量。”
2018年12月6日，云南省2019届民办高校毕业生双向选择洽谈会，为云南省7所独立学院和2所民办高校的应届毕业生提供3500余个工作岗位。（视觉中国/图）
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“分手费”谈判
“公家饭”难吃上，“转民”也不易。
前述浙江某独立学院院长向南方周末记者透露，“钱江学院之所以传出停办风声，与母体学校利益切割相关。”
通常，与母体学校切割，独立学院需要为母体学校在办学期间的校名品牌支持等各方面投入，以合法形式支付一笔补偿金，也就是独立学院院长口中的“分手费”。
在迟云平来看，理顺关系、完善条件是独立学院“转民”要面临的两大难题。“如果没理顺关系，那么完善条件还是徒劳。”迟云平说。
“关系”，指的是独立学院与投资方、母体学校之间的关系。
迟云平说自己从2008年开始，已先后为十余所独立学院转为民办出谋划策。他透露，他见证的每一所，都与母体学校签署了转设附加协议，约定“分手费”。分手费如何约定？比如，在转设过渡期内，凡是以独立学院名义招收的学生，仍按照原本约定的比例交纳管理费等。而转设过渡期，通常以一届学生从入校到毕业作为起止时间，即四年。
前述浙江某独立学院院长，正是在为还没谈妥的高昂“分手费”犯愁。“母体学校要求延长（ 转设过渡期 ）时间，延长为两届学生。”他说。
北京民办教育协会副会长马学雷介绍，独立学院“转民”有多种“城下之盟”。比如母体学校依托各类基金会开条件，独立学院的出资人，可能会被要求签一份10年期的捐赠协议，每年捐一笔钱用于校友基金会建设。或是母体学校和独立学院投资方签署一个产学研合作办学基金，以立项的名目每年投资，作为项目经费。
“母体学校不同意就没法转。如果能往下讲价是好，讲不下来只能接受，因为你没法说换一家去谈。”迟云平解释，“合作期间，你是乙方，主办高校是永远的甲方。”
南方周末记者了解到，还有母体学校要求独立学院永久交纳管理费，甘肃一所独立学院就卡在高达数亿元“分手费”上，转设陷入僵局。
一方面是讲价空间，另一方面，投资方是否愿意出资帮助独立学院转设？沉淀多年的利益纠葛错综复杂，只能靠一轮一轮谈判来解决。这是很多独立学院转设推进艰难的首要因素。
前述浙江某独立学院院长回忆，独立学院在1990年代末开始兴起于江浙、广东沿海一带，本就是因为这些地区社会力量发达，动员起来办学财力更充沛。独立学院得到“正名”是在2003年。彼时，独立学院数量达360所。
教育部发布《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（ 8号文 ），自此把这种新的办学形式定名为“独立学院”，并要求具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算。但并未明确独立学院的性质，因有公办参与，不按民办机制运行，一般将其定性为“混合型”。
这样的性质导致投资方与母体学校之间经济账难算。
在8号文中，公办高校直接从学费收入中提取20%-30%作为无形资产投入的回报，而合作方也往往直接从学费收入中提取一定比例资金。到了2008年发布的26号令（ 《独立学院设置与管理办法》 ），则要求独立学院在扣除办学成本，预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需费用后，出资人可从办学结余中取得合理回报，但明确了不得从学费收入中直接提取资金。
前述浙江某独立学院人士称，26号令要求投资方自负盈亏，但学费收入的一定比例其实仍上缴母体学校作管理费。
因此在和母体学校的转设谈判中，管理费作为核心议题延续下来。
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“不到万不得已不停办”
撇除“分手费”因素，根据教育部要求，独立学院“转民”，还要在土地、校舍、建筑、师资队伍、设备和图书资料五个方面“全面达标”。
以广州大学华软软件学院为例，第一关就卡住了——土地。
根据《普通本科学校设置暂行规定》，普通本科学校生均占地面积应达到60平方米以上。学院建校初期的校园占地面积应达到500亩以上。
年9月，广东省高校设置评议委员会办公室公布的该校申报“转民”材料显示，该校校园面积占地504亩，属于“擦线达标”。
到了今年5月，前述《实施方案》称，“不过分强调土地、校舍面积。鼓励通过省内整体搬迁等方式改善办学条件后转设。”迟云平认为，这意味着允许“先上车后补票”，独立学院如能满足其他四个“转民”条件，不再在占地面积上卡死。
“鼓励独立学院先完成转设这个动作，过三年再回头看看，当初承诺的兑现没有，如果没兑现，通过什么政策导向，比方说招生计划，一点一点约束规范。”迟云平如是解读。
但为了“保险起见”，该校还是在一年内紧急买了几十亩地作补充。“准备了那么长时间，不能因为几亩地黄了。”迟云平说。
土地问题，还可能直接影响独立学院在转设三条路中的选择。
以江苏科技大学与张家港市政府合作的江苏科大苏州理工学院为例，该校校园内，还存在江苏科技大学张家港校区（ 公办本科分校区 ）和张家港产业技术研究院。
原则上，如果该校转设公办，江苏科技大学张家港校区要么换地方，要么撤销，两校共用一个校园明显不符合教育部相关规定。如果苏州理工学院“转民”，该校固定资本即校园属于合作方张家港市，鉴于苏州市明确要求下属县区都要拥有一所公办本科大学，两校的校园分配还需由张家港市协调。
据江苏科技大学相关人士介绍，该校发展规划处处长在最近一次会议上提到苏州理工学院转设的问题，并列举了几种方案，但未有进一步说法。
既然三条路都不好走，转设之后学校发展的利弊，成为独立学院院长衡量的最关键要素。
“不到万不得已不会选停办，停了本身是教育资源的一种浪费和损失。”前述浙江某独立学院院长说，“‘转公’对学生是最为利好的，学费降低了，教学质量还提升了，但原出资方不一定愿意。‘转民’，学校失去母体学校的金字招牌，招生等方面的压力还是挺大的。”
有的独立学院想继续“沾母体学校的光”，这从独立学院转设后的校名更改可见一斑。
浙江大学城市学院和浙江大学宁波理工学院都是浙江大学原独立学院。这两所学校过去和浙大有一个“立交桥计划”，即每年成绩排名前1%的学生有机会进入浙大学习，经过一年试学后，还可将学籍正式转到浙江大学。这也让两校颇吸引了一些高分学生。
这两所学校2020年相继“转公”之后，校名分别更改为“浙大城市学院”和“浙大宁波理工学院”。这种细微的差异，被不少人视为“紧抱大腿不放”。
从民办独立学院转为公办独立大学，意味着两所学校此前获取的浙大资源或将流失，至少在校名上，不愿和浙大彻底脱钩。
转设后名气下跌、师资不足、招生困难等问题，是独立学院院长操心的。2011年，中国海洋大学青岛学院转设为独立建制的青岛工学院，录取分数线随即明显下降，数百个招生计划未完成。
不过，迟云平认为不必过分担心招生问题。“招生计划保证了这个分数段的学生只能上这些学校。至于这些学校如何排序，差距不会特别大。”
截至8月11日，2020年全国已有16所独立学院完成转设方案批复工作，其中转民办普通本科高校11所，转地方公办高校3所，撤销建制2所。
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创收模式违背新民促法
“转设”并非新鲜词。早在2006年“十一五”期间，教育部就已首次提出。
“‘十一五’期间独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通本科高校。”《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》中如此表述。
彼时，距离第一所独立学院、浙大与杭州市政府联合创办的浙江大学城市学院，过去了7年。
而教育部正式为独立学院转设提出规范发展路径，是在前述年发布的“26号令”。值得注意的是，“26号令”明确规定，独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。强调独立学院依法享有民办教育促进法、民办教育促进法实施条例规定的各项奖励与扶持政策，也同时受其约束。
十多年过去，转设过程并不顺利。据教育部教育发展研究中心民办教育研究所特聘专家阙明坤统计的数据，从2008年到2015年，教育部先后审批了52所独立学院转设为51所民办本科院校。而截至年7月，全国共有独立学院275所。
“26号令”颁布过去12年，依然有提交转设申请的独立学院未通过验收，无法成功转设。
年之后，转设进度更趋缓。南方周末记者梳理教育部官网转设批复函，2016年至今，教育部审批通过转设的独立学院为29所，其中转为民办的23所，转为公办的4所，撤销建制的2所。这当中，16份批复函的批复时间在2020年。
独立学院为何要转设？
浙江省教育厅相关人士对南方周末记者分析，最根本的问题在于独立学院办学性质不清晰，长期陷入公办、民办两边不沾的尴尬处境。其次，大部分独立学院办学特色不鲜明，办学师资、招生等方面对母体学校有很大依赖性。这样办学既培养不出人才，还浪费了教育资源。
“独立学院的发展往往呈现两个极端，好的特别好，差的特别差。
好的招生多，母体学校收入多，更不愿‘分手’。差的财务数据难看，难以为继，不如借此机会停办。”前述浙江某独立学院院长说。
到了2020年5月出台的《实施方案》，一开头就直指独立学院发展的弊病。“独立学院在发展过程中存在的法人地位未落实、产权归属不清晰、办学条件不达标、师资结构不合理、内部治理不健全等问题，在一定程度上影响了教育公平和高等教育健康发展。”
“这次教育部是下定决心了。”迟云平说。
至于教育部为何在此时着力督促独立学院转设，迟云平分析，这是因为独立学院为母体高校创收的模式，实际上与新修订的民办教育促进法原则相违背。
“公办高校可以参与举办非营利性的学校，但不得以品牌输出获得利益。”迟云平说，“如果母体学校继续收取独立学院冠名费、管理费，就违法了。反观，独立学院只要有公办高校参与也不可营利，需要紧急切割。”
在发展困难与政策收紧的双重压力下，母体学校对独立学院的态度开始冷淡。
南方周末记者采访中，北京某高校发展规划处处长用“鸡肋”来形容独立学院。该校正在和下属独立学院进行“分手谈判”。该处长坦承“，虽然每年有一定创收，但高校也不愿意掺和独立学院。涉及多方面责任，我们（ 母体学校 ）一直是关联方。况且收入还是建立在独立学院发展比较好的基础上。”
据他了解，也有的独立学院已经多年无法维持办学基本开销，给母体学校的管理费也一直拖欠。
“教育改革自上而下推进，比自下而上要容易。”迟云平说，2012年，广州大学华软软件学院投资方聘请他，就是希望帮助推进该校尽快完成转设，但依然经历了八年，“省教育厅同不同意？（ 母体 ）高校同不同意？有很多问题，所以我们努力理顺各方关系，具备了条件。到年，教育部推进独立学院转设的态度比较明显了，所以我们2019年开始申报。”
南方周末记者了解到，也有不少独立学院的转设工作由市政府直接领导。以南京理工大学泰州科技学院和南京师范大学泰州学院为例，南京市政府牵头成立了独立学院转设工作专班，将有市政府相关人士直接参与两所独立学院、母体高校的对接、会商工作。
在马学雷看来，独立学院已经完成其历史使命，转设成为高等教育格局优化调整的趋势。
根据马学雷提供的数据，目前全国独立学院在校生维持在三百万人次左右。而我国普通本专科在校生总数为3031万（ 教育部2019年数据 ），独立学院在校生比例大概是1/10，“不小了”。
马学雷认为，在一定的历史时期内，为解决社会对高等教育的需求，提高高等教育毛入学率，独立学院作出了很大贡献。而随着中国高等教育从精英教育阶段进入后大众化阶段，高等教育规模扩张面临终结，发展方式也应从外延式发展向内涵式发展转型。
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