货币政策新款“奥利给”：普惠小微企业信贷支持计划的制约与动力

新冠肺炎疫情对小微企业造成重大打击。为支持小微企业度过难关，确保就业稳定，从中央到地方纷纷出台各类救济措施。融资作为小微企业再生产的重要要素，在此次疫情期间作用更加凸显。国务院以及人民银行、银保监会等金融监管部门制定并发布了多项政策举措，为疫情防控和经济社会发展提供了较为有了的融资支持。

近期，为落实《政府工作报告》中加大对小微企业信用贷款的部署和要求，人民银行创设了普惠小微企业信用贷款支持计划，通过SPV购买符合条件的地方中小银行40%新发放普惠信用贷款，推动提升信用贷款占比，致力破解小微企业缺少抵押担保而不能贷款的难题。

我们认为，此次普惠小微企业信用贷款支持计划，实质上仍属于一种再贷款工具，但与传统再贷款工具在利率、用途、使用方式上又有区别，该支持计划较好体现了货币政策工具直达实体经济的政策意图。但在使用过程中，可能面临中小银行使用意愿不足、小微信用贷款风控措施不足、提高贷款定价覆盖风险与中小银行竞争力偏低存在矛盾等挑战。实现普惠小微企业信用贷款支持计划的政策目标，各方需要保持高度协调与清醒认知，同时考验着地方政府的经济治理能力、央行分支机构组织协调能力、商业银行小微企业服务能力以及小微企业对自身发展前景的认知能力。

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普惠小微信用贷款支持计划

出台背景和主要特点

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信用贷款支持计划出台的背景

新冠肺炎疫情对我国经济社会发展造成了巨大影响。在金融支持疫情防控与复工复产方面，人民银行与银保监会等部门出台了大量金融支持举措，也取得了较为显著的成效。

2020年以来，人民银行通过3次降准释放长期流动性资金1.75万亿元；通过引导逆回购操作利率、中期借贷便利利率、贷款市场报价利率下行的方式推动降低实体经济贷款利率，2020年以来，1年期贷款市场报价利率累计降低30个BP；通过再贷款再贴现工具累计向符合条件的金融机构提供中长期低成本资金1.8万亿元，银保监会则出台了小微企业贷款延期续贷的监管政策，并要求商业银行提高小微企业贷款考核占比。

在各项措施综合作用下，金融市场流动性充足稳定，信贷投放保持较高增速，2020年4月末，M2和社会融资规模存量分别同比增长11.1%和12%，明显高于去年，前4个月人民币贷款新增8.8万亿，同比多增近2万亿元，4月末普惠小微贷款同比增长25.1%，覆盖中小微企业2815万户，同比增长21.9%。4月当月新发放普惠小微贷款加权平均利率5.24%，比2019年12月份下降77个BP。截至4月末，超过1.2万亿受疫情影响的中小微企业贷款本息实现了延期。

为进一步支持小微企业获得信用贷款，2020年5月6日的国务院常务会议提出“强化稳企业保就业的金融支持措施。对保持就业岗位基本稳定的企业尤其是中小微企业，适当延长延期还本付息政策，支持其多渠道融资，并创设政策工具支持银行更多发放信用贷款。”《2020年政府工作报告》也提出，要“创新直达实体经济的货币政策工具，务必推动企业便利获得贷款，推动利率持续下行”。

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普惠小微信用贷款支持计划概述

在上述背景下，2020年6月1日，人民银行与银保监会、发改委、财政部、工信部等多部门联合发布了《关于进一步强化中小微企业金融服务的指导意见》（银发〔2020〕120号）、《关于进一步对中小微企业贷款实施阶段性延期还本付息的通知》（银发〔2020〕122号）、《关于加大小微企业信用贷款支持力度的通知》（银发〔2020〕123号）三份文件。其中，对中小微企业贷款实施阶段性延期还本付息、加大小微企业信用贷款支持力度，均是为进一步应对肺炎疫情对小微企业的深度影响，支持小微企业度过难关，提升小微企业金融服务质量而出台的救助措施；《进一步强化中小微企业金融服务的指导意见》既立足当下，又放眼长远，致力于“推动金融支持政策更好适应市场主体的需要，进一步疏通内外部传导机制，促进中小微企业融资规模明显增长、融资结构更加优化，实现‘增量、降价、提质、扩面’”。

《关于加大小微企业信用贷款支持力度的通知》中，明确提出“人民银行会同财政部使用4000亿元再贷款专用额度，通过创新货币政策工具按照一定比例购买符合条件的地方法人银行业金融机构普惠小微信用贷款，促进银行加大小微企业信用贷款投放，支持更多小微企业获得免抵押担保的信用贷款支持。”

这是人民银行2020年继3000亿元专项再贷款、5000亿元再贷款再贴现专用额度、10000亿元再贷款再贴现新增额度之后，再次通过结构性货币政策工具支持金融机构加大对小微企业的支持力度。此次4000亿元再贷款专用额度，将用于通过SPV购买地方法人中小银行信用贷款资产，实现了人民银行再贷款工具的再次创新。

在这一支持计划中，人民银行提供4000亿元的再贷款专用额度，从2020年6月起，按季度购买符合条件的地方法人银行在今年3月1日到12月31日期间新发放的普惠小微信用贷款的40%，贷款期限要求不少于6个月。其中，符合条件的地方法人银行特指最近一个季度央行金融机构评级为1-5级的地方法人机构，包括城商行、农商行、农合行、农信社、村镇银行以及民营银行（包括互联网银行）。通过购买信用贷款的操作，预计带动新发放普惠小微信用贷款达到1万亿元。为增强政策工具的精准性，获得信用贷款的企业需要承诺保持就业岗位稳定，银行可要求企业提供就业稳岗书面承诺作为贷款发放条件。

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普惠小微信用贷款支持计划与再贷款的异同

此次普惠小微信用贷款支持计划实质上仍属于人民银行再贷款工具。但与传统央行再贷款工具相比，有如下不同之处：

一是合格机构条件不同。传统再贷款使用对象均为地方法人金融机构，通过人民银分支机构对当地法人机构授信确定再贷款使用额度，对央行评级较低的机构，有抵押品要求。此次支持计划面向最近一个季度央行金融机构评级为1-5级的地方法人机构，主要支持中小银行中运营能力较强、服务水平较高的机构，同时由于是银行出售资产，此次支持计划不存在抵押情况。

二是信贷投放要求不同。传统再贷款工具要求金融机构将资金投向涉农贷款、小微企业贷款、精准扶贫领域，不要求贷款的具体抵押担保条件。但支持计划明确是购买银行发放的普惠小微信用贷款，首次对商业银行贷款抵押担保条件提出要求。

三是央行资金利率不同。商业银行使用人民银行支农、支小以及扶贫再贷款，均需要支付利息。但此次支持计划，人民银行通过购买机构信贷资产，但信贷资产的利息收入以及风险损失均由商业银行收取和承担，相当于人民银行为商业银行提供了一笔无息资金。

四是使用方式不同。传统再贷款工具由人民银行地市及县级分支机构发放，商业银行可采取 “先贷后借”或“先借后贷”的形式申请支持。但支持计划需要人民银行分支机构通过SPV购买商业银行信贷资产，类似于“先贷后借”的形式。

五是贷款利率要求不同。商业银行使用传统再贷款发放贷款利率明确要求，使用支农、支小再贷款发放的贷款利率可在支农支小再贷款利率（2.5%）基础上上浮2-4个百分点，使用扶贫再贷款发放的贷款利率不得高于机构使用自有资金发放的贷款利率。但此次支持计划对商业银行发放的普惠信用贷款无明确利率要求。

支持计划与传统工具的不同之处，一方面表明货币政策的结构性和精准性进一步提升，央行货币政策工具在“直达”实体经济方面愈发得心应手；另一方面，为银行提供无息资金事实上形成了对银行的“补贴”，有助于提高银行执行货币政策的积极性；此外支持计划有明确的退出时限，体现了央行货币政策在统筹长期政策目标与短期应对政策方面取得了更好的平衡。

表：信用贷款支持计划与传统再贷款对比

资料来源：笔者整理。

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普惠小微信用贷款支持计划

实施的潜在挑战

普惠小微信用贷款支持计划政策目的在于推动地方中小银行增加信用贷款投放，促进信用贷款占比有明显提高，进而推进破除针对小微企业信贷投放的“抵押物信仰”。但正如上文所述，支持计划本质上仍是一种再贷款工具，虽然结构性和精准性更加显现，但其作用机理和传导方式并未超出传统再贷款的框架，仍需要商业银行通过实际的信贷投放来实现政策目标。这就不可避免的再次陷入“货币政策工具传导效率”的讨论当中，传统再贷款工具向实体经济传导过程中的“机构使用意愿”“机构资产负债结构”“机构风控能力”等制约因素也有了新的表现形式。

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中小银行使用意愿不足

商业银行是货币政策传导的中枢环节，其使用意愿决定了货币政策目标的实现程度。此次普惠小微信用贷款支持计划，主要目的在于推动中小银行发放信用贷款，并采用购买40%信用贷款资产的形式形成杠杆撬动。中小银行是否有意愿更多发放信用贷款、能否有效控制信用贷款风险才是此次支持计划能否显效的关键所在。

事实上，此次支持计划的对象是地方法人机构，从地方法人机构的资产负债状况看，中小银行普遍存在存贷比较低，自有资金较为富余的状况，申请中央银行资金支持的内在意愿并不高，信用贷款支持计划仍然面临着“中小银行使用央行资金意愿不足”的货币政策工具使用的固有难题。

此次支持计划购买的是中小银行的信用贷款，按照4000亿支持计划购买40%新发放信用贷款的要求看，2020年地方法人机构需投放至少1万亿元普惠信用贷款，2019年底中小银行普惠小微贷款余额3.7万亿元，其中信用贷款占比仅有10%左右，中小银行发放信用贷款面临存量较低，增量压力巨大的局面。另外，央行支持计划为地方法人提供了无息资金，按照目前商业银行平均2.5%左右的资金成本看，央行支持计划为地方法人1万亿信用贷款投放提供了约1%的“贴息”支持，但1%的“贴息”支持只能部分覆盖机构信用贷款和抵押贷款的利差，如机构无法有效弥补信用贷款风险利差，央行支持计划激励作用相对有限，大概率仍会面临机构使用意愿不足的难题。

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地方法人银行小微信用贷款风控措施不足

信用贷款由于无抵押担保，信用风险较高，对商业银行风控能力、管理能力、风险缓释能力要求更高。近年来，大型银行由于风险管理和风险承受能力较高，加之金融科技广泛运用，其普惠小微信贷中信用贷款占比逐步提高，人民银行数据显示，国有大型银行信用贷款占全部普惠小微贷款的比重达到20%。但中小银行信用贷款占比较低，低于大型银行10个百分点。

中小银行信用贷款占比较低，其主要原因，一是风控能力较弱，即使在更多使用抵押担保方式放款的情况下，其不良贷款占比也较高，截至2020年一季度末，我国农商行不良贷款率为4.09%，高于国有大型银行和股份制银行2.7和2.4个百分点。二是风险吸收能力较低，2020年一季度末，我国农商行拨备覆盖率121%，低于国有大行超过100个百分点。三是科技金融水平较低，中小法人银行在科技金融上既无人员优势，也无规模优势，在运用科技手段提升普惠金融投放能力上面临大型国有银行和股份制银行的层层挤压。在此背景下，中小银行2020年1万亿普惠小微信用贷款投放任务，将对其经营能力形成全方位的挑战和压力，中小银行实现货币政策既定目标面临较大的不确定性和困难。

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提高信用贷款利率与中小银行竞争力偏低形成矛盾

信用贷款风险较高是其固有特征，特别是普惠小微信用贷款风险更为突出。提高信用贷款利率覆盖风险是符合市场化原则的通行做法。在推动普惠小微“增量降价”的大背景下，大型银行发挥资金优势、管理优势，不断降低普惠小微贷款利率。数据显示，2020年一季度，五大国有商业银行新增普惠小微贷款加权平均利率4.4%，较2019年全年均值下降30个BP，而2020年3月份金融机构企业贷款利率为4.82%，2020年国有大行普惠小微贷款总体定价已经低于普通企业贷款利率，且国有大行普惠小微信用贷款与抵押担保贷款利差持续收窄。国有大行较低的贷款报价对中小银行普惠信贷投放形成较为明显的挤压，客户流失和利差损失逐步显现。

在大型银行普惠小微金融服务竞争力不断提高的情况下，中小银行不得不加入降低贷款定价的竞赛之中，规模、管理劣势更加突出，且通过提高贷款定价覆盖风险的可行性越来越低。如无法通过提高利率的形式弥补信用贷款风险，中小银行投放信用贷款，要么承受亏损，要么放慢投放进度，普惠小微信用贷款在小微金融“低成本、高效率、低风险”“三者只能取其二”的不可能三角上表现更为突出。在这一状况下，尽管央行支持计划提供了“贴息”支持，但能否有效激发中小银行积极性尚待观察。

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实施好普惠小微信用贷款支持计划

需多方协同

支持小微企业获得信用贷款意义重大。这不仅是小微企业贷款“扩面增量”的重要发力点，也是破除小微企业抵押担保难的有力举措；同时对于中小地方法人银行而言，提高信用贷款发放占比也是促进其改善小微金融服务质量，构建和优化机构核心竞争力的必经途径；对于地方政府部门而言，如何更好支持银行服务小微企业，推动小微企业获得信用贷款，是体现地方政府经济治理能力的重要领域；对于小微企业自身来讲，在当前各类扶持政策不断推出的背景下，如何用好各类政策，但又不至于陷入“杠杆刚性”的约束中，最终实现利用杠杆稳定发展需要小微企业实控人保持清醒认知。具体到更好发挥普惠小微信用贷款支持计划作用，实现既定政策目标来看，需要各方保持高度协调与正确认知。

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提升地方政府的经济治理能力

发放信用贷款风险较高，如要调动商业银行积极性，仅靠央行货币政策工具独木难支，且难度较大。目前商业银行信用贷款占比较低，主要原因在于银企信息不对称普遍存在，特别是正规财务信息较少的小微企业表现更是如此。从地方政府部门角度看，支持小微企业获得信用贷款是一项系统工程，体现了地方政府的经济治理能力。

破除银企信息不对称，要推进构建企业信息平台，打破信息孤岛，增加银行获得小微企业信息的来源；提高银行积极性，要完善政策性融资担保体系，以免担保费、免反担保的形式为小微企业提供融资担保，真正实现小微企业凭借信用获得融资；降低小微企业融资成本，为小微企业信用贷款提供贴息支持，优化贴息方向，贴息对象以银行为主最为高效。做好这些工作，既需要政府部门间的协调，打破部门利益藩篱，也需要打破融资担保的“刚兑”潜规则，拿出真金白银为风险买单和为小微企业降低融资成本。一定程度上讲，持续提高小微企业信用贷款占比，是考验地方政府金融观念、管理能力的重要指标。

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提升央行分支机构组织协调能力

在保持总量稳定的前提下，央行货币政策呈现愈来愈多的结构化倾向，货币政策工具管理更加精细，精准性要求不断提高。特别是为应对疫情，人民银行创设和增加了较大金额的货币政策工具，这对央行分支机构的组织协调能力提出更多挑战。央行分支机构需在坚持企业融资市场化与货币政策工具运用精细化方面取得更好的平衡，既不过多干涉银行自主经营，还要发挥货币政策工作的引导性。同时，货币政策工具“直达实体经济”的要求，使得央行分支机构在中观的政策传导和执行之外，视角更趋向微观主体，这一定程度上要求央行分支机构转变工作方式和工作理念，一方面更多与地方政府部门实现协同，争取地方政府对央行货币政策工具落地的支持，另一方面仍需保持相对中立，在敦促地方政府优化营商环境、加大小微金融服务支持力度、防范化解信贷风险方面做更多努力。

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提升中小银行小微企业服务能力

发放普惠小微信用贷款，尽管需要各类外部支持措施，但最终还是需要商业银行修炼内功，提升自身服务能力。在过去相当长的一段时间里，中小银行通过支持地方政府融资平台、本地大中型企业、金融市场业务获得了较好的经济效益，也形成了固有的业务模式和理念。在当下对小微企业信贷投放重视程度不断提高，各类调控、监管政策结构性愈发显现的情况下，中小银行迫切需要提升对小微企业的服务能力。

提升小微金融服务能力，首先要按照监管部门要求，降低小微利润考核要求，提高小微客户服务考核权重，改进贷款尽职免责内部认定标准和流程，最终实现“无失职推定”。其次，要切实转变经营理念，下沉经营重心，与国有大行错位竞争，持续增加小微企业信用贷款、首贷、无还本续贷金额和户数。再次，有条件的中小银行要逐步采用金融科技手段赋能小微企业金融服务，运用大数据、云计算等技术建立风险定价和管控模型，改造信贷审批发放流程。最后，中小银行服务小微企业，还可加强与非银机构的合作，如与特定消费或服务场景融合，提升金融服务触达率；再如与担保、保险等机构合作，以市场化的方式提升机构与小微企业的信息对称性，进而提高服务效率，分散信贷风险。

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提升小微企业对自身发展前景的认知能力

金融供给与需求一体两面，金融机构信贷投放对应小微企业的融资诉求。作为信贷资金的承担者，小微企业通过运营获得的收益是融资的第一还款来源。通过杠杆运营扩大规模，获取更多利润，最终考验的是小微企业对自身发展前景的判断力。2018年以来，普惠小微信贷投放增速较快，对应的必然是普惠小微企业杠杆率的较快增加，杠杆率本身具有刚性，在疫情冲击及经济增速本身趋势性下行的情况下，继续增加负债对于普惠型的小微企业来讲，是否是一个好的策略一言难尽。在当前对小微企业各类扶持政策不断出台，力度越来越大的情况下，小微企业实际控制人应更多发挥企业家精神，明确企业未来发展方向，既用好现有政策，又减少未来发展可能的隐患。