北爱尔兰再成“脱欧”谈判焦点 英国政府的“小算盘”何以引发巨大矛盾？
当地时间10日下午，欧盟发表声明，要求英国在本月底前废除《内部市场法案》中违反“脱欧”协议中涉及北爱尔兰安排的条款，否则英国将面临法律诉讼。英国政府则迅速作出回应，拒绝接受欧盟的要求。
△欧盟首席谈判代表巴尼耶（左）8日抵达伦敦准备出席第八轮英欧贸易谈判（图片来源：PA Media）
《内部市场法案》究竟什么来头？约翰逊政府究竟打的什么算盘？北爱尔兰为什么总是在英国、欧盟谈判中扮演突出角色？
北爱尔兰地区冲突由来已久
历史上在北爱尔兰内部，意图将北爱尔兰与爱尔兰合并成统一国家的民族派和共和派势力一直存在。而在过去的100年间，在北爱尔兰的去留问题上，主张将北爱尔兰留在英国的联合派和保皇派也已与共和反对派们发生过多次冲突，甚至是战争。自上世纪60年代末到90年代末，北爱尔兰的天主教徒与新教徒之间冲突不断，意见严重对立，恐怖袭击暴力事件接连不断。北爱60%的人口是英国移民后裔，信奉新教，其余40%是爱尔兰后裔，信奉天主教。在北爱归属问题上，前者主张留在英国，后者坚持回到爱尔兰。
直到1998年，经过爱尔兰政府和英国政府的多次谈判，天主教派武装力量和爱尔兰共和军签署了北爱和平协议——《贝尔法斯特协议》，北爱尔兰才逐渐步入和平进程。该协议充分照顾了北爱各方的利益，因此得到多数民众支持。自那以后，北爱逐渐结束了边境地区大规模的宗派暴力冲突，允许人员和货物在南北间自由流动。在英国“脱欧”之前，由于英国与爱尔兰均为欧盟国家，享受同样的贸易与人口流动政策，彼此之间实际上处于欧盟内部的国际间关系。但是，当英国“脱欧”后，如果不对北爱尔兰边界问题作出新的规定，曾经自由流动的人口与货物可以转运至仍是欧盟国家的爱尔兰，然后通过爱尔兰与北爱尔兰之间的贸易与人口流动协定经北爱尔兰入境英国。如此一来，英国的“脱欧”实质上就存在了一个缺口。所以，对英国政府来说，“脱欧”导致的北爱问题不只是经济、贸易问题，同样也是关乎国家主权甚至是地区和平稳定的问题。
△英国地图，北爱尔兰在大不列颠岛西侧的爱尔兰岛东北端
难倒特蕾莎·梅的三个选择
对“脱欧”时北爱尔兰的边界问题，当时留给英国的选择不外乎三条，一是在北爱尔兰与爱尔兰之间设立“硬边界”，将北爱尔兰强行划入英国的“脱欧”进程中，但是此举与《贝尔法斯特协议》中关于贸易与人员流通的内容相左，很可能会激化与爱尔兰的矛盾；二则是北爱尔兰一道与不列颠岛脱欧，但一同留在欧盟的关税同盟中，此举标志着英国彻底放弃对设定关税的要求；三，也是特蕾莎·梅及其继任者鲍里斯·约翰逊采取的策略，即不设立“硬边界”，留下英国脱欧的北爱尔兰缺口，在不列颠岛或其他地区设置边界，通过其他后续政策弥补边界问题带来的漏洞。
三条路哪一条都有着显而易见的弊端，故而北爱尔兰的边界问题也是英国“脱欧”的一大难题。上一任英国首相特蕾莎·梅就在这个问题上跌过跟头，最终惨淡下台。此前她曾承诺，将会让英国摆脱欧盟的关税同盟与统一市场。但是，她也承诺会在爱尔兰与北爱尔兰以及英国的边境交界处不新增海关检查及相关的基础设施，侧面否定了会对北爱的贸易、人口流动进行相关的限制。特蕾莎·梅自上任至黯然离场，总共推出过三版“脱欧”协议和四个替代案选项，都在英国议会遭到否决。
鲍里斯·约翰逊的“小算盘”
直至2019年10月，英国首相约翰逊公布了最新的“脱欧”协议草案，提出了避免爱尔兰地区出现硬边界的最新提案，该提案被欧盟接受。在2020年5月20日，英国内阁办公厅大臣迈克尔·戈夫发布了长达20页的《北爱尔兰议定书》，议定书部分延续了1998年北爱和平协议的内容，但是与此前其同欧盟提出的设定边界的草案内容相比则大打折扣。此方案尽管避免了直接在北爱尔兰建立新的海关设施，但是仍然保留在远离港口的工厂和商店执行海关的相关政策。此外，英国方面直接拒绝了欧盟提出的在英国出口欧盟货物必须申报的要求，在北爱尔兰远离港口的工厂和商店执行海关政策的相关内容也与欧盟方面的要求相差甚远。欧盟委员会尽管最终对这一协定表示了欢迎，但是没有更多的评论。英国政府前欧洲事务顾问拉乌尔·鲁帕雷尔（Raoul Ruparel）表示，欧盟方面如此回应是有些冷淡的，表明欧盟方面对协定书中“英国进出口欧盟货物申报”“在远离港口地区执行海关政策”等并不满意。但此时，英欧双方的确在努力推进“脱欧”过程中具体问题的解决。
△英国首相鲍里斯·约翰逊9日在伦敦唐宁街举行的虚拟新闻发布会上讲话
直至9日，英国政府发布的《内部市场法案》彻底引爆了英欧双方的矛盾。英国首相鲍里斯·约翰逊在国会上对《内部市场法案》进行了说明。他称该法案是“一项法律保护网，旨在保护英国免受《北爱尔兰议定书》中极端或不合理解释的威胁”，进而维持北爱地区的稳定。《内部市场法案》规定，北爱尔兰将与英国其他地区一道脱离欧盟关税同盟，但北爱尔兰仍需继续遵守欧盟有关农业和其他产品的规则，以避免出现“硬边界”。虽然法案内容承袭了《北爱尔兰议定书》中的规定，但该法案的第42条至第45条却在实践的法理层面，给英国政府绕开与欧盟签订的《北爱尔兰议定书》开了后门。
《内部市场法案》第42条规定，英国内阁成员享有废止或修改与货物出口申报相关的权利，包括制定货物出口程序的规定（含北爱尔兰的进出口事宜）以及与《北爱尔兰议定书》相关的规定。《法案》第45条再次强调了，即使《法案》内容与任何有关的国际或国内法律（包括《脱欧协议》与《北爱尔兰议定书》的任何规定）不兼容或不一致，这些条款仍然有效。由于这些在实践层面的规定，英国无论能否与欧盟签订“脱欧”协议，《内部市场法案》的优先级都要高于与欧盟签订的《北爱尔兰议定书》。
分析人士指出，约翰逊此举目的在于使英国政府有权对议定书中的关键部分作出解释，进一步扩大英国的自主权。在实践过程中，英国政府可以通过修改《内部市场法案》绕过同欧盟的“脱欧”协议，实现对北爱尔兰的贸易、关税、人员往来等方面的管理和规定。英国独立智库“政府研究所”研究员拉斐尔·霍加斯解释称，之所以约翰逊政府冒着违反国际法的风险也要起草《内部市场法案》，其原因在于该法案可以为英国政府“在未来创造两个关键领域制定法规的权利，一个是退出《北爱尔兰协定书》，另一个是实施额外的国家补贴”。但是霍加斯也直接指出，约翰逊政府此举已经触犯了国际法，也暗示了将来英国很有可能会撤出与欧盟已经签订的相关协议。
《内部市场法案》与英国内部市场的形成
据英国《独立报》报道，约翰逊此番出台《内部市场法案》的另一个目的是为了“脱欧”后英国能够从欧盟顺利收回与苏格兰、威尔士相关的权力进而实现英国内部四个地区（苏格兰、英格兰、北爱尔兰、威尔士）相互间的平等贸易地位。实际上《内部市场法案》并不是一个新的法案，早在18世纪初，在英格兰、苏格兰、威尔士联合形成大英帝国的阶段，英国为了实现三地相互间的自由贸易，三地政府各自具有制定贸易条例的权力。久而久之，三地之间的贸易条例逐渐保留，在北爱尔兰加入后也一并扩展到了西北岛屿。
直至1973年，英国加入欧盟后，此前英国内部四个地区之间的贸易条例大都被欧盟的贸易条例取代。由于采用了欧盟的贸易机制，英国内部的苏格兰、英格兰、威尔士和北爱尔兰各自在欧盟的框架下独立制定符合欧盟标准的贸易条例。但是凭借《内部市场法案》，约翰逊政府将有权越过北爱、苏格兰、威尔士政府，直接制定贸易规则，而这与英国内部四个地区在加入欧盟后各自制定贸易政策的思路相违背，英国议会将在制定英国国内贸易政策上拥有凌驾于北爱尔兰、威尔士、苏格兰及英格兰政府的权力，而欧盟时期四个地区各自订立贸易政策的权力将不复存在。此举因而也遭到了苏格兰和威尔士政府的不满，苏格兰宪法部长迈克尔·拉塞尔（Michael Russell）在法案出台当天表示：“这不是一场真正的平等的伙伴关系，我们并不支持一项同意将苏格兰议会权力下放的法案。”
饱受争议的《内部市场法案》
《内部市场法案》对内收束了英国国内四地制定贸易政策的权力，对外则对欧盟“三心二意”。这也让诸多英国政府官员大为不满，英国政府北爱尔兰事务大臣刘易斯在议会曾承认，这一法案在一定范围内违反了国际法。英国政府法务部负责人乔纳森·琼斯甚至辞职以示抗议。负责英国“脱欧”事务的欧盟首席谈判官巴尼耶批评英国“违反国际法”，表现令人失望。他在接受法国国际广播电台采访时表示，英国人希望两全其美，这将使谈判很难推进。负责英国脱欧协议相关事务的欧洲议会议员克里斯托弗·汉森担心，约翰逊政府此举最终将导致英国走向无协议脱欧。英国前首相特蕾莎·梅也反对这一法案，称如果英国政府现在还要修改其与欧盟已达成的脱欧协议，那么英国以后还怎么“取得别人的信任”。
当地时间10日，欧盟首席谈判代表巴尼耶再次对英国“脱欧”事宜抛出了橄榄枝，称欧盟致力于与英国建立“雄心勃勃”的未来伙伴关系，这将对双方都有好处。但巴尼耶也表示，英国方面并没有就欧盟的基本原则和利益采取互惠的态度，同时，他倡议欧盟与英国之间需要“相互信任和信心”。