香港试水老人免租金居住计划：如何低成本社区养老？如何让无房者安家？

70%的香港老人希望拥有自置物业，既是港人希望“有个家”的大众心态折射，一定程度上也反映老人们大多希望能独立生活、居家安老。旨在“一石二鸟”的新政如能奏效，则可为深度老龄化社会寻找一种新的综合性居住安排

香港沙田某社区外景。即将建设的免租金长者住屋便在附近选址。在寸土寸金的香港，觅地建新房耗时较久且困难重重，而在现有公屋社区内的公共设施用地中，通过腾挪建设组合型小型长者专属公屋所需克服的障碍较少。《财经》记者 焦建/摄

文｜《财经》特派香港记者 焦建

编辑｜苏琦

新冠肺炎疫情在中国香港地区暴发至今，受限于条件有限等原因所造成的防疫漏洞，多家安老院（内地称养老院）成为传染新冠病毒的高危地区。

近期开始落地实施的一个试验性住房项目，对需长期等候入住心存焦虑及诸种担忧的部分香港长者（指老年人或老人），有望给他们居家养老提供新途径；在调控较多的香港公共（资助）住房体系（公屋，类似廉租房）内，亦有望起到“一石二鸟”甚至“一石多鸟”作用。

该项目的操盘方香港住房协会（下简称“房协”）将在位于香港新界区的新市镇沙田乙明邨（音“村”，类似小区概念）内的一块土地上，通过“插针”方式兴建一幢10层高的住宅。其地下和1楼以传统钢筋混凝土方法建设，2至9楼住宅层则采用钢结构的“组装合成”方式。最快于2023年落成后，可提供64间住房。年满70岁的香港全长者宽敞户调迁入住后，便可享受终身免租金待遇。

新尝试颇具“考量”：在寸土寸金的香港，觅地建新房耗时较久且困难重重，而在现有公屋社区内的公共设施用地中，通过腾挪建设组合型小型长者专属公屋所需克服的障碍较少。通过免租方式吸引长者搬迁腾出原租住的面积较大的公屋后，可将其重新“入市”放租。

疫情及经济低迷期间，可以较低甚至“零成本”方式继续居住在独立公屋内，增强了其对老人们的吸引力。因此举能提升存量住房资源的使用效率，故而也成为一项捎带甚至旨在帮助无法“上车”的香港市民“居者有其屋”的政策。对于排队等待入住公屋的近30万香港人而言，意味着有望缩短其日渐“漫长”的等候期。

长者如何“安居乐”？

作为公屋住房资源的新增量，该“探路”项目的背景，是落实香港特区政府在2018年时的施政报告中所建议的，“让所有家庭成员均年满70岁或以上的公屋宽敞户，可选择调迁至面积较小的单位，并获全免租金，以腾出大单位予正轮候公屋的家庭。”

要理解其吸引力来源，则需回溯香港养老体系历史：其形成始于上世纪60年代，少数宗教团体以慈善形式为独居老人提供有限度的住宿服务；上世纪70年代，随着香港老年人口数量呈现上升趋势，非政府机构开始营办安老院，但当时的政府并未将院舍建设列入发展重点。

近半个世纪前，香港已引入“社区照顾”这一概念，指由社区为老人、身心障碍者、精神病患者、学习障碍者等有需要的人提供照顾，让他们尽可能在家或社区里过独立生活。良好的社区照顾服务可减少或延缓长者入住院舍、医院的机率。

但香港理工大学社会政策研究中心一项研究则指出：1977年香港的《老人服务绿皮书》虽以“社区照顾”作为安老服务发展的目标，但在社区照顾配套仍未完善的情况下，大大加重了安老院舍的负担。上世纪80年代，轮候安老院宿位的时间长达7年，私营安老院遂如雨后春笋般出现；截至上世纪90年代初，香港私营安老院数量已达400多间。

供给源自需求：1988至2018年间，香港人口由559万人增加至712万人。按年龄分析，长者(65岁及以上)人口的数目及占比分别从46万及8.2%持续增加至127万及17.9%；另据香港特区政府统计处公布的以2016年为基期的人口推算，香港人口高龄化的速度在未来20年左右将会加快。

换言之，到2038年，香港将从目前的8人左右有1人为长者变成差不多每3人中便有1人是长者；而75 岁或以上人口的增幅将更为显著，由 57万人增加至140万人（在总人口中的占比由7.9%增加至 18.3%）。

“香港老化速度之快，在全球名列前茅。人口老化给社会各方面都带来挑战，其中之一是对各种照顾长者的设施需求势必倍增，如医院、安老院和社区长者中心等。”团结香港基金顾问陈万联应在2016年时曾在香港某报刊撰文分析称。

因香港进入老龄化社会的速度正在日益提升，截至目前，香港近940家安老院居住了超过7万名老人，其他的香港老人则处于轮候状态。据相关政府数字显示：2008至2018年，受政府资助的安老院舍由143间上升到162间，只增加了19间；资助安老院舍宿位增长，亦远远逊于轮候人数的增长。

在此情况下，导致津助院舍及合约院舍中的护理安老宿位轮候时长达38个月，即使是参与买位计划的私院宿位，亦需要轮候10个月。由于资助院舍宿位的价格已固定在约2000元（港币，下同），一旦经济拮据的长者未能轮候到资助宿位，惟有转投私营市场“择劣而取”。新冠肺炎疫情期间，此类安老院存在的一系列有待进一步提高的地方，亦引起广泛关注。

矛盾之处还在于：香港 65岁或以上老人们入住安老院舍的比率为亚洲之冠。一方面，安老院舍可有效地照顾患有残障及慢性疾病的老人，但与此同时，亦存在着老人心理受压和减少长者与社会互动机会的负面效果，令部分老人视入住安老院舍为畏途。前香港大学教授罗志光指出，出现此情况的根本原因，是香港缺乏适合老人居住的社区及房屋环境，及财政政策未能完全迎合老人的需要。

即使没有新冠肺炎疫情，多年前一部名为《桃姐》的香港电影，亦已细致地描绘出了香港老人们但凡有条件便不愿入住安老院的微妙心理。此前的一项相关调查显示：70%的香港老人希望拥有自置物业，54%希望原区安置，这既是港人普遍希望“有个家”的大众心态折射，在一定程度上也反映着香港的老人们大多希望能独立生活、居家安老（Ageing-in-Place，AIP）。

老人们的所思所想之外，新建安老院所需的庞大土地资源及投资的负累之巨，亦令香港特区政府多年前便提出“居家安老为本、院舍照顾为后援”的策略性政策目标，希望通过鼓励能独立自理的长者在家安老（提供适切的支援和护理服务），腾出院舍宿位予失去自理能力的长者使用。

2010年，相关政策通过“长者安居乐”住屋计划开始执行，让老人们可于通用式设计的独立长者住屋单位居住。为照顾老人的住房需求，香港房屋委员会（下简称房委会）和房协分别为其提供不同种类的公共房屋资助，包括优先编配公屋计划、长者租住公屋、房协长者安居资源中心及长者维修自住物业津贴计划等。

这是一个相对复杂的安老性公共住房体系，不断调试与演变至今，既存在多种选项，又涉及多种性质的资源供应机构或组织：

房委会是根据《房屋条例》于1973年4月成立的法定机构，其负责制定和推行香港的公营房屋计划，为不能负担私人楼宇的低收入家庭解决住屋需要。房委会负责规划、兴建、管理和维修保养各类公共租住房屋（出租公屋、中转房屋和临时收容中心）。其主席由香港特区政府运输及房屋局局长兼任，房屋署署长则为房委会副主席。房屋署则是房委会的执行机关。

房协则成立于1948年，是一个独立的非政府及非牟利机构，旨在为香港市民提供居所，并于1951年成为法定机构。其目前的业务范畴则包括物业发展（出租屋村、夹心层住屋计划等）、物业管理、商业租赁、长者房屋及照护等。

除这两者外，在香港提供资助型住房的三大机构中，还包括香港平民屋宇有限公司。其作为一家担保有限公司于1952年9月时成立，目标是解决当时低收入人士的住房问题。在向政府申请地皮后自行建屋。其曾在1955年开始于蝴蝶谷兴建平房，来安置石硖尾大火的灾民；政府则在1961年时以特惠价格为其提供土地兴建大坑西新邨（类似私营廉租房）。截至目前，这是香港唯一获得此种安排的私人屋邨（虽物权及管理属私有，但因其本意是为低收入人士提供住处，因此一些团体依然将其视为公屋）。

目前房委会为高龄人士提供的租住公屋主要有两类，分别为长者住屋及小型独立单位。前者由房委会建设，最初是为单身长者申请人而设，从上世纪90年代末期起，因公共租住房屋申请人偏好独立单位，该类公屋的空置率一直很高（从2000年开始停建），并在此后数年内通过放宽申请者限制的方式对外出租。

目前房委会已不提供只供长者入住的特别住屋单位。长者需入住设有提供院舍式及当值舍监服务住屋，他们可考虑入住二型（建于商场平台或停车场上)及三型(设于小单位大厦的低层)设计的“长者住屋”单位。

由房协推出的免租计划所兴建的新型房屋如能成体系推广，则可对相关政策形成“搭桥效应”或“查缺补漏”。而从该项目的试验情况看：截至2020年6月，相关项目从2019年起提供300个名额，约有1.97万租户符合申请资格，约270宗申请获批，但最终仅有13户最终愿意调迁。

这部分与新冠肺炎疫情防控造成的搬迁不便有关，部分亦受制于其接受程度。相关资料显示：目前居住在房协辖下的全长者宽敞户，每月需付约2400至3400元的租金。而该项目的落地公屋群内的住房涵盖198至476平方呎不等，但若长者宽敞户调迁至长者屋，居住面积会减少250平方呎（约为20多平房米）。

香港沙田一位社区发展主任曾对相关的长者屋项目进行调查后发现：很多老人对“大换小”持保留态度，一是因为老房子住久了有感情，再就是怕麻烦等。仅仅免租一项，或许并不具备足够的吸引力让老人们经受“乔迁之苦”。

等待“上车”的30万人

为增强此类“缩小版”公屋的吸引力，前述即将新建的长者组合屋以方形设计，少了许多旧式间隔，居住空间的灵活度相对增加。此外还会附设长者友善设施及基本家电，包括加设扶手、非明火开放式厨房、圆角及矮身厨柜、抽油烟机等。尤其是针对老人家行动不便，其淋浴间的底盘还可拆开，方便轮椅进出。

除此之外，香港是一个地少人多居住密集的地区，市民普遍对居住地附近的街市、公共设施远近，以及公共交通站点的多少比较关心。前述新大楼对此将设置有盖行人通道，与临近楼低座及现有行人天桥相连，方便长者外出。相关人士将其形容为“同住一般公屋单位无分别，甚至更好”。

在寸土寸金的香港，该项建设规划，同样受到了新冠肺炎疫情暴发及涵盖公共设施等因素的影响，使得其从2019年规划时的8000万元投资涨至超过1亿元。但对于项目的支持方来说，则依然建议增加在旧式容积率较低的小区中建设新的类似公屋。此外，相关的申请者年龄可以放宽至60岁。

这部分源于如能借机将社区照顾的相关短板补足，香港则可为即将到来的深度老龄化社会寻找一种新的综合性居住安排。经验表明，社区照顾无论是在资金成本还是土地使用上，消耗都更小，而良好的社区照顾更可以延迟、减少使用安老院舍的机率。

一系列的相关建议，或会在今年10月中旬时香港特区政府即将发布的新一份施政报告中得到一定程度体现。事实上，自新冠肺炎疫情暴发以来，各项防控及隔离措施使得香港进入近乎“经济孤岛”的状态，失业率持续攀升带来的民生压力，尤其是部分原本即将出租的公屋被临时借用成为隔离场所，都让住房问题重新成为各方关注的焦点话题。

目前香港有近30万人在轮候租住公屋。2014年9月起，公屋的平均轮候时间为3.1年；2014年9月至2020年的6年内，公屋轮候册一直超出平均3年的“上楼”承诺。

按照房屋署公布的“公屋申请数目和平均轮候时间”相关资料显示：截至2020年6月底，约有155800宗一般公屋申请，以及约103900宗配额及计分制下的非长者一人申请。一般申请者的平均轮候时间为5.5年，当中长者一人申请者的平均轮候时间为3.0年。“况且就算轮候到公屋，也不一定分配到理想居住地区，只是因租金廉宜，还得进行生活的重新计划。”部分轮候中的香港市民则如此抱怨。

对于治本之策，香港特区近年来每年平均新建1.5万个公屋单位，但仍远远追不上需求。为此，多方人士均指出政府需要彻实执行房地产调控的“治本政策”，即每年兴建最少2.2万个公屋单位，连同每年平均回收约1万个单位，共提供逾3万个单位编配，才有望较快实现“居者有其屋”。

制约安老院舍建设的土地问题，依然同样会限制公屋的建设速度。而因新增土地不易，近年来香港新建公屋的重要渠道便是通过对老旧小区的重建，但这依然不是一条容易的途径。

以前述大坑西新邨为例，近年来，有关其重建的消息曾多次被提及：2010年，香港城规会将其规划作“综合发展区”，地积比率由9倍减至5.5倍，主要作住宅用途及提供商业配套设施；2015年，平民屋宇公司打算将其重建成青年住屋，售给在职及中低收入青年，最终遭居民反对；2016年，城规会通过重建计划，亦提出“指引性条款”，要求业权人与居民达成安置协议，方能启动修契。最终因共识未能达成等原因，重建计划拖延至今尚未启动。

大坑西新邨已逾50年楼龄，大部分居民为中老年人士，其设施已显残旧，且欠缺升降机，老人上落均不方便。但依然只有部分居民赞成重建（由房委会申请入住的居民以及老年人），亦有部分居民持保留态度。因目前其每月租金仅约几百元，即使与市区内的房相比，租金也显得更加划算。对于中低收入居民而言，老楼重建后的租金“水涨船高”，以及如何克服重建期间的居住安排问题，均会成为负担。

随着私人住宅的租金越来越贵，已使得一个普通的两室一厅的租金在部分达到万元左右，此外亦存在加价的现象。因此，在新冠肺炎疫情期间，一项亦被建议多年的名为“租务管制”措施，亦被各方重新频繁提及。

“为解决更多的基层住房需求，我对公屋政策的建议是香港年轻人要是结婚没有房子的话，政府应该让他们进行登记，交定金，然后政府去找地方建房子给他们。这是实实在在的合理住房需求，能够部分抗衡其他诉求。”一位多年来持续研究地产政策的香港学者对《财经》记者称。

本文为“香港经济脉络”系列报道之二

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责编 | 阮璐阳 luyangruan @caijing.com.cn本文为《财经》杂志原创文章，未经授权不得转载或建立镜像。如需转载，请在文末留言申请并获取授权。