协同、数据、分享，新版可持续移动性规划三大关键词—— SUMP2.0解读
可持续移动性城市规划（Sustainable Urban Mobility Plan, SUMP）是欧洲城市移动性规划的概念，自2005年提出以来，已在多个国家实践应用。2013年欧盟发布了《可持续城市移动性规划编制与实施指南（第1版）》（以下简移SUMP1.0），2019年6月发布了《可持续城市移动性规划编制与实施指南（第2版）》（以下简移称SUMP2.0）。本文旨在解读SUMP2.0的发布背景、主要内容，与SUMP1.0的差异以及近年来国内外可持续城市移动性规划实施的情况，以期为相关交通规划工作提供经验借鉴。
1、新一轮科技革命推动交通体系深刻变革，SUMP2.0进一步以城市功能和公众出行需求为导向，强化数据驱动与合作协同
可持续城市移动性规划是一项以现有规划实践为基础，综合运用整合、参与和评估等原则，以满足城市及周边地区居民和企业的出行需求、提高生活质量为目标的交通出行战略规划。可持续城市移动性规划旨在建设一个城市移动性系统，强调市民和利益相关方的主动参与，同政府部门和个体之间广泛开展合作以及基于实际的规划和决策，主要遵循以下准则：
为城市功能区提供可持续移动性服务
打破部门界限开展合作
保证市民和利益相关方的参与
对现状和未来的效果进行评估
指定长期发展愿景和明确的行动方案
综合考虑所有交通方式
定期开展监管与评估工作
确保规划品质
SUMP1.0发布后取得了良好的效果，许多城市相继编制了可持续城市移动性规划并从中受益。新时期，世界新一轮科技革命方兴未艾，大数据技术不断突破，无人驾驶汽车飞速发展，“出行即服务”模式逐步深入人心，电气化、共享化、智能化和网联化成为新的发展方向，交通运营组织、个体出行模式发生深刻变化，推动城市交通体系变革，基于数据和科技驱动的协同治理和品质提升成为重要发展主题。在此背景下，欧盟梳理了SUMP1.0实施过程中的经验和不足，制定了SUMP2.0，进一步以城市功能和公众出行需求为导向，强化数据驱动的规划决策与全过程监测评估，推动政府、企业与公众等利益相关方协同参与规划，以期为正在进行的或计划进行的城市规划提供有益借鉴。两版指南的区别归纳总结如表1所示：
表1 两版《可持续城市移动性规划编制与实施指南》的区别
2、构建规划-实施-反馈-优化闭环，以数据为先导，推进区域协同规划
2.1 构建编制与实施闭环，可持续移动性规划再升级
可持续城市移动性规划编制和实施过程可以类比为一个时钟，在实际操作过程中部分步骤可能会同时开展，任务的实施顺序可能也会被调整。整体构建规划-实施-反馈-优化的闭环业务流程，支撑规划工作持续优化。
图 1可持续城市移动性规划编制与实施路线图
可持续城市移动性规划的编制和实施过程可划分为准备与分析、战略制定、方案规划、规划实施和监管4个阶段和12个具体实施步骤，每个阶段的开始和结束对应相应的里程碑事件。
综合分析可持续城市移动性规划编制和实施过程，特点归纳如下：
通过政治决策开启可持续城市移动性规划，为整个规划确定方向
进行不同场景的分析，支持决策的制定
制定共同的目标和愿景
基于措施方案库，制定一揽子计划
将措施一揽子计划在实施之前分解为不同的行动计划
确保各项措施的协同
系统地开展监管，引导在实施的过程中采取更有效的措施
实施过程中总结的经验为公众提供未来的规划经验，以持续开展工作
2.2 国家和地区政府通力合作，力争信息、资金、立法、制度等多维度支持
城市难以单独实现城市移动性规划的目标，国家和地区可从共同编制和实施可持续城市移动性规划中获取经验和有价值的参考，有助于实现地区经济发展目标。国家和地区政府合作开展可持续城市移动性规划的作用如下：
改善不同政治和管理层级的相互关系
通过消除可持续城市移动性规划的编制和实施中的障碍以赋能地方政府
与欧盟、国家和地区进行资金使用协同
促进改革和开拓新市场
协同开展国家和地区间的可持续城市移动性规划实现双赢
国家层面政策、立法和规章、资金、监测和评估、指导方针和方法论、教育和知识互换等方面的措施和关系如图2所示。
图 2 国家层面推动可持续移动性规划实施的方法及其主要联系
通过从以下四个方面开展工作，政府得以实现可持续城市移动性规划的理念：
信息：国家在政府公文里说明可持续城市移动性规划的概念及其作用。各国将为城市之间的可持续城市移动性规划的正确实施提供便利、先进的案例支持并告知融资机会；
资金：可持续城市移动性规划是城市获得国家城市移动性项目资金的必要条件。
立法：赋予城市执法财政部门权限，通过立法和政策措施，鼓励开展可持续移动性的相关工作。
制度：可持续城市移动性规划是所有城市必须强制遵守的法律规范，如人口数量、地方机构类型。
处于不同阶段的国家和城市对于可持续移动性规划的需求存在差别，具体如表2所示。
表2 有无实施可持续城市移动性规划的国家和区域的需求差别
2.3 因地制宜推进数据应用，建立数据驱动规划的工作机制
相比SUMP1.0，SUMP2.0进一步强调数据的重要性，一是明确提出每个进行可持续移动性规划的城市应当根据城市本身的数据基础，制定数据需求与采集计划；二是强调沟通与合作，建议政府部门与各企业、数据持有者开展深入合作，共享、共用数据；三是进一步加强数据开放，使规划过程更加透明，市民和利益相关方更广泛的参与到规划过程中来；四是定期开展数据审计工作，全面了解数据需求，开展数据质量与可获取性评估；五是建议建立中央数据中心，加速数据流通交换，便利数据应用和政策制定；六是开发一系列易用的在线工具，通过数据直观展示各项政策与规划方案的影响，辅助规划决策者开展工作。以Urban Transport Roadmaps（访问地址：http://www.urban-transport-roadmaps.eu/）为例，规划师访问工具网页端，通过：
（1）录入所在城市的基本信息；
图 3 录入城市基本信息
（2）设定所在城市的社会人口、交通、停车、公交、自行车和将采取的管理政策信息；
图 4 城市交通系统详细信息和相关政策
（3）结果生成，以图表和数据形式直观展示政策、规划对交通、环境、经济产生的影响。
图 5 相关政策决策对交通、环境、经济各个层面的影响
相关工具极大便利了规划师和政策制定者开展各项工作，以数据量化的形式直观展示各项政策产生的影响，以选择最优的方式开展工作。
3、打造绿色、品质、安全、友好的出行体验，欧洲SUMP项目实践
经统计，在欧洲范围内共有33个国家的1150个城市已经实施或正在实施可持续城市移动性规划，其中比利时、法国、意大利、德国等实施的城市最多。
图 6 实施可持续城市移动性规划城市最多的国家
数据来源：https://www.eltis.org/mobility-plans/city-database
从已实施情况看，不同城市的可持续城市移动性规划体现出以下几个方面的特征：
3.1 倡导绿色交通发展，打造高品质慢行体验
可持续城市移动性规划倡导以公共交通为主导的绿色交通出行方式，鼓励市民慢行出行。欧盟发布指导建设自行车设施的手册，多个城市在可持续城市移动性规划中践行绿色交通发展的理念。
在葡萄牙阿格达，为应对起伏的地势引入共享电动自行车，在市中心建设了30公里的骑行道连接重要商业地点和公园，后续将再建设20公里。
在意大利马尔莫，政府发起了一项为期五年的自行车出行行动计划，旨在将城市骑行打造为马尔莫新的城市名片，这项计划的内容包括骑行宣传、骑行道路升级、自行车停车场建设、电动自行车充电桩配建和骑行换乘优化等。90%的机动车驾驶员认识到骑行者应比驾车者享有优先通行权利，几乎所有的骑行者表示相对项目实施前，骑行安全得到了提升。
图7 鼓励使用自行车、建设更多自行车停车设施
3.2 关注提升设施可达性，构建友好出行环境
可持续城市移动性规划更加关注人的出行和兴趣点的可达性。在欧洲，许多城市正努力为市民打造更宜居的生活环境，让城市的所有人（无论性别、年龄、残障与否）都能够便利地到达城市的任何地点。
法国里昂在实施其可持续城市移动性规划的过程中十分注重公共交通的可达性问题，提出出行者需求是规划的核心，移动性规划需以社会公平和环境友好为基础，政府投入六千万欧元进行相关建设。里昂现有的公共交通系统中所有车辆均使用低地板、配备有收放式跳板、使用方便轮椅进出的宽车门，每辆车上至少有四个残障人士停放轮椅的车位；所有地铁站点都有安装声控电梯，并且其突出的按钮和盲文让盲人很容易识别；公共交通乘客信息系统使候车乘客能够准确了解后续两班车辆的到站时间；一项声控系统能够在公交车站和十字路口提醒视障人士车辆到达和红绿灯时间。里昂在改善其城市可达性的努力为其赢得了2018年“可达城市”的称号，同时由于其在可达性、可持续性、数字化、文化和创造力方面突出表现被授予“2019年欧洲智慧旅游城市”的称号。
图8 里昂——综合考虑地铁等公共设施对骑行残障人士的可达性
3.3 践行安全出行理念，充分保障弱势群体出行
可持续城市移动性规划在强调绿色出行和可达性的过程中同样追求交通安全水平的提升。在其监测和评估的环节，交通安全是重要的评判标准，对安全的重视体现在很多城市的方案编制过程中。
以伦敦为例，克罗伊登是是伦敦重要的学区之一，共有九十多所学校。繁忙的交通、交通拥堵、违章停车是上下学高峰期常见的交通乱象，由此造成的交通事故层出不穷。以往对交通安全的保护措施主要集中在行人过街信号灯控制和禁止停车。这些措施效果不好，政府受到来自家长、居民、老师、警察等多方面的压力。为此，政府在实施其可持续城市移动性规划时强调其安全措施，要求学校周边区域通学期间禁止机动车（应急车、校车等特殊车辆除外）通行，并在周边道路设置视频监控和电子警察，违者将被处以警告和罚款。在学校周边停车场设置停车换乘区域，在出入口设置停车步行提示牌，相关措施实施后机动化出行率减少了8%，交通事故数量明显减少。
3.4 破除行政界限，协同区域规划
可持续城市移动性规划鼓励跨区域城市之间的联系，鼓励不同城市共同编制可持续城市移动性规划。
在荷兰北林堡有八个城市，它们的城市环境相似，相互之间的交通出行量很大，为此这八个城市共同编制了跨区域的可持续城市移动规划。为便于协调项目，八个市建立了一个移动性规划协调小组，并成立专门平台用于成员之间沟通。在多城市交通发展项目推进过程中，最关键的在于不同城市对规划目标达成一致。由于规划范围广，跨区域的规划往往需要与周边其他城市和地区的交通规划相衔接。另外，移动性规划协调小组举行定期性的工作坊以实现项目的有效沟通。
此外，一些城市在实施可持续城市移动性规划的过程中往往结合自身情况会注重其他部门、规划的衔接，如与城市土地规划、出行即服务（MaaS）的衔接等。
4、借鉴欧洲先进经验，推动国内城市开展可持续城市移动性规划
国内以深圳为代表的大城市的交通已经迈入高质量发展新阶段，在制定城市交通规划的过程中应当充分学习借鉴欧洲先进经验，开展可持续移动性规划，从规划协同、数据支持、多方参与、措施评估等方面提升规划水平，具体而言：
一是进一步强调交通规划与相关规划的协调，与其他政策和土地规划、城市规划等相协调，充分关注人的安全和人的出行需求。例如可持续移动性规划必须协调与土地利用规划、环境保护、社会包容、性别平等、经济发展、安全、健康、教育、信息技术、能源、住房的关系，确保SUMP与其他规划的目标不相互冲突，建议在SUMP的核心团队中引入土地规划师等其他领域的专业人士，考虑与地区的长期发展战略保持协同。
二是制定更为明确的数据使用计划，强调各城市应根据自身的数据状况指定工作和开展规划。依据政策优先性和可持续指标确定数据需求，采集、完善、整合相关数据，定期开展数据审计、检索可用数据、与相关部门进行数据共享，保证数据开放透明，允许市民和利益相关方直接使用数据，促进中央数据中心建设。
三是增进与利益相关方的沟通合作，协商制定可量化的行动目标，指导各阶段工作有序开展。增加与市民、地方组织、政府部门等利益相关方的合作，考虑区域、国家和欧盟层级的相关目标，增强与利益相关方的研讨，明确目标和优先事项，制定短期、中期和长期的行动措施，明确量化行动目标（如交通运输业的温室气体排放在5年内下降15%，10年内可持续交通模式的份额超过70%等）。
四是制定综合施措方案并规范监测与评估过程，构建规划-实施-反馈-优化的闭环业务流程，有效保障措施落地实施。移动性规划不再针对某一目标单独施策，例如针对限制汽车使用的综合施策，以停车控制为主，辅之以公交服务提升和自行车道改善升级，达到更好的实施效果，在施措过程中还可以结合城市其他规划和政策的目标一起推进工作，形成完整的监测与评估流程，制定完善的评估指标和任务明细表保证任务的有力实施和落地。
编辑团队
撰写&翻译：严治、张俊峰
排版：叶馨怡
校验：孙超、林钰龙、韩广广
审定：邵源
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