名著赏读 | 治理的前提，读《学术权力》

近半个月我们读了范德格拉夫的《学术权力——七国高等教育管理体制比较》，由于我最近在研究高等教育治理的相关问题，所以以治理为出发点，写一下我对这本书的心得体会。

“教育改革”是我们常听到的词，当我们的孩子上不起学、上不起好学校、学校收费不合理、老师教的不好、学校数量不够、学校条件不好等问题的时候，首先想到的就是对当前教育进行一番批判，好像什么在孩子上学的时候出现的任何问题都可以通过改革来完成。教育改革是一个框，什么都可以往里装。但是显然，到了21世纪20年代，“教育改革”也似乎难以承担起这种多层次、多类型、多主体的多样化需求，现在“教育治理”这个意味和内涵更深更广的词已经取代了“教育改革”成为了新的“框”。遇到的问题通过治理的方式来解决，而不仅仅是通过改革来解决，已经成为越来越多人、特别是占据社会中流砥柱地位的人的共识。但是，当某个新概念兴起的时候，许多人只是跟风，用新瓶装旧酒，在以前是“教育改革”的文件上，将“教育改革”这个词一键替换为“教育治理”，很多时候似乎也是说得通的。

这种效果，让我想起了伊朗外长把美国指责伊朗人权问题的文件的主语由“伊朗”换成“美国”也一样说得通。

为什么会产生这样的效果，为什么改了也毫无违和感。我想，文件写得越虚、口号喊得越多、辞藻越华丽、实质内容越少，那换个主语也改变不了什么。另外，假如只是借用“治理”这个概念，那这个概念也只是为了赶时髦，或者是为了装饰，在说正事之前说一个大的概念把人唬住。比如“加强乡村管理体制改革，提高组织运行力，积极整治下水道”和“加强乡村治理，提高组织运行力，整治下水道”，都是说发动村民整治下水道的事，“改革”还是“治理”都无所谓，能办成事就行。

所以，治理脱胎于管理，治理体系脱胎于管理体系。要想让治理真正发挥作用，就必须对这个事物之前的管理和管理体制有一个清晰的了解，进行比较研究。教育治理、高等教育治理也是同理。对于先前管理体制的理解，是理解治理体系的前提。

《学术权力》这本书从学术权力的视角叙述了德国、意大利、法国、瑞典、英国、美国和日本这7个国家的高等教育管理体制，并对这些国家高等教育管理体制进行了比较。

一、 高等教育发展的基本动力

一个国家的人口、政治、经济和社会发展趋势之类的环境力量，强有力地冲击着当代高等教育的发展，追根究底，最根本的原因是随着经济的增长对高等教育提出了新的需求，改变了高等教育结构，与高等教育的现状产生了激烈的矛盾，20世纪20年代这几个国家均有较为强烈的学生运动，对高等教育的各个方面产生了深远的影响。矛盾是事务发展的动力，对高等教育也不例外。书中指出，20世纪60年代以来，高等教育向前发展的动力包括如下部分。
（1）师生人数的扩大
高等教育从精英化走向大众化和普及化，学生数量的扩大导致了为少数人服务的高教结构已经不适应不断扩大的学生群体的广泛的能力、兴趣和动机的需求。教师特别是初级教学人员数量的大幅增长导致他们大量处于服从教授的地位，地位的巨大差距导致了一系列矛盾和冲突，成为讲座制及其人员等级关系的痼疾。师生人数的扩大迫切要求高等教育系统做出改变。
（2）劳力市场的需求
随着经济的发展，大学要为现代经济提供合适的日益广泛的技能和资格，大批没有接受过任何职业训练的学生面临“毕业即失业”的问题，甚至出现了研究生失业的问题，中学后教育需要与就业联系起来成为当时社会对高教系统的需求。
（3）机会均等的观念
高等教育入学人数的增长只是稍微的减轻了由社会、地域、性别或种族方面的原因所造成的教育参与率不平等，在这个基础上入学机会均等成为社会对大学的巨大压力，大学要为过去不能上大学的群体提供入学和受教育的机会。劳力市场的需求和机会均等的观念导致了大学对教学与训练的更大重视，造成了本科生和研究生教育的分离。
（4）知识爆炸
科学的高速发展以及知识在整个社会发展中的中心作用，导致知识大量产生，知识按学科不断分化、教育专门化和研究生教育的快速发展，使研究和教学不断分离，在某些情况下甚至完全脱离大学。为了应对知识过量和过细的问题，社会又逐渐形成了对多学科和跨学科学习的要求，要求大学寻求一种新的组织知识的方法，以使其知识更有用、更适合社会需要。
（5）费用的提高
上述的各种发展的动力——学生人数尤其是教师人数的扩大、院校多样化、研究与教学分离、研究生教育的发展——都需要大量经费，而公共支出并不会跟上大学教育经费的增长，大学不得不提高效率，充分利用各种可用资源，提高大学的办学自主权。
（6）政治化
现代高等教育越来越成为国家头等重要的事业，其活动原则必须符合国家需要和广泛接受的社会标准。政治化不仅是指政党、政治家和政府官员参与高等教育决策的合法化，而且也是之大学内（学生、初级教学人员、非学术人员）外（工会、雇主协会）以前从未卷入群体参与决策的合法化。大学被称为象牙塔，高居教育制度的顶端已经有漫长的历史，高等教育的政治化必将要求对其进行广泛的调整，因此不得不丢弃许多东西。

二、 7国高等教育的组织层级

书中按照系或讲座、学部、大学、联合大学、州政府和中央政府6个组织层次对这7个国家的高等教育管理体制进行了层次化的划分，但也不是每个国家都有这6个层级传统大学包括系或讲座、学部和大学，联合大学、州政府和中央政府在其上面发挥作用。
（1）系或讲座
一门学科的教学与研究的基层单位，欧洲的讲座以教授讲座为中心，并在他的绝对控制之下，而美国的系结构更具有社团性质。
（2）学部
按欧洲的用法，学部是指进行专业训练或包含一组学科的组织单位，在美国通常称为学院。学部传统功能是培养高级专业人次，并承担研究责任，是系或讲座的组合体。欧洲（包括英国）的学部由全体正教授控制，在正教授中选举出荣誉性质的主任，而美国的学院层次具有实际存在的官僚机构，其学院层次的官员具有较大权力。
（3）大学
大学是开展高等教育研究的主体，也是这6个层级的主体。大学通常由最高行政官（校长或学区长，在英国是副校长）、一个人数不多的执行委员会、一个人数较多的咨询委员会（常常辅以各种专门委员会）。实行研究所制的大学，讲座教授有很大权力，校长只是傀儡。实行系科制的大学，大学层次拥有更多的权力。
（4）联合大学
联合大学是拥有多所分校的高等院校，可以理解为多校区大学（可以参考我的文章《基于学科群的多校区布局和管理研究》，23333），但是这个层级仅对美国有重大意义，对于其他国家而言，联合大学的概念较为模糊。
（5）州政府
在这本书论述的国家中，只有美国和联邦德国拥有这个层级，因为这两个国家在中央层面并没有一个统一的教育部，根据先发规定把管理高等教育的权力移交到州政府。教育部分散在州政府的层面，所以联邦德国有11个州教育部，美国有50个州教育部。在这两个国家中，高等教育事务集中在州的层面进行，国家层面的教育机构仅具有统计作用。
（6）中央政府
中央政府这一级很好理解，除了美国和联邦德国外，各国均有一个中央层面的教育部或教育机构进行全国性的高等教育事务管理，中央层面的教育部的权力来源主要有两个方面：教育经费分配权和人事任命权。

三、 7国高等教育各层次的权力分配

书中将学术权力界定为10种，包括：个人统治权力（教授权力）、集团统治权力（教授权力）、行会权力、专业权力、魅力权威、董事权力（院校权力）、官僚权力（院校权力）、官僚权力（政府权力）、政治权力和高教系统的学术寡头权力。

在这10个权力的基础上，书中按照两个基本的概念对高等教育层级的组织结构进行划分：结构的等级性和决策的统一性（也称为内聚性）。结构的等级性用来刻画组织的陡平结构，最陡峭的是独裁结构，权力集中在顶层；最平缓的是学院结构（或称为民主结构），权力均匀的分布在一定层级之中。权力通过正式地位或非正式地位获得。高等教育管理体制的权力主要分布在6个领域：总规划与决策、预算与财政、招生方法与入学机会、课程与考试、高级与初级教学人员的聘任、研究的决策模式。中央政府和州政府主要参与前两大领域的决策，后四大领域的决策按传统由大学来决策。

四、 7国高等教育学术权力模式

在上文的基础上，书中论证了4种典型的学术权力模式：欧洲模式、英国模式、美国模式和日本模式，以更清楚的认识到各种类型权力的作用。假如嫌下面太长的话，只看下面这个表也能够理解4种学术权力的布置方式。

权力模式	基层权力	中层权力	高层权力
欧洲模式	强	弱	强
英国模式	强	一定力量	强
美国模式	弱	强	弱
日本模式	以上三种模式的混合体

（1）欧洲模式
欧洲大陆国家学术组织的基本结构，是教授与国家官僚机构相结合。从12世纪到20世纪后期，行会权力盛行于基层组织结构中，即权力主要分布在高等教育的前三个层面（系或讲座、学部、大学）。从纵的方面看，欧洲大陆模式在体制的基层布置了有力的行会权力、又在顶端布置了有力的部级官僚机构的权力，在整个体制的中间层，院校管理的权力比较薄弱。所以，作者认为欧洲模式目前面临两个方面的改革：加强中层管理，同时削弱讲座教授和中央部门官员的权力，形成院校间类型上的差异，扩大现有各类型院校内部的差异，以满足现代大众化教育内在的越来越多样化的需求。
（2）英国模式
英国高等教育的学术组织模式，是把教授行会与院校董事以及行政管理人员的适度影响结合起来的模式。牛津和剑桥这两所历史悠久的名校对英国其他高校具有强烈的模仿效应。从纵的方面看，英国模式在基层布置了有力的行会权力，这与欧洲大陆模式一致，在中层也有一定的力量。英国权力模式改革的基本方向是强化国家的协调作用，在1965年到1975年10年间，英国高等教育坚定的走向事实上的国立体制。英国高等教育领域的权利斗争，也逐步转变为欧洲式的教授与国家机器的斗争。
（3）美国模式
与英国模式类似，美国的学术权力模式，也是由教授行会与院校董事会以及院校行政管理当局相结合。但与英国模式相比，教授的统治力量比较弱，而董事会的影响和院校行政官员的权力比较大。在大学内部，美国院校的权力比欧洲模式和英国模式更具有官僚性质，但美国没有全国性的机构发挥重要作用，各州的教育厅负有管理公共教育的责任。由此，有纵的方面看，美国学术组织的结构强调形成一个由院校行政官员和董事会组成的权力很大的中间权力。因此，在美国高等教育体制中，有无可比拟的分化，分化的结果是形成了各种类型的高校，包括：私立大学、私立学院、州立大学、州立学院和社会学院等主要的院校类型，在每个类型中又有五花八门的院校。
（4）日本模式
日本模式与欧洲模式最相像，日本的高等教育体制作为一个整体，一个多世纪以来，一直被少数名牌帝国大学统治着。在帝国大学内部，讲座主持者对下有很大的个人控制权，上层结构由文部省组成。在国立大学部分，没有董事，中间层的行政管理也比较弱。但是日本具有规模庞大的私立院校，有强有力的董事会和院校行政管理层，与美国模式有许多相似之处。而帝国大学的存在又使得日本模式与英国模式有相像之处。日本模式是各种组织模式和各种权力类型的混合体，这个混合体允许多样化，适应性很强，但是其本身又是冲突和矛盾的结构根源。

思考

现代意义的治理概念起源于西方，兴起的时候也是因为传统的“政府-市场”二元管理结构产生了诸多危机，已经不适合经济全球化和当时福利国家的发展现状了，于是把社会和公民这个因素加进来，形成“政府-市场-社会”三元治理结构。高等教育变革的方向，与治理的路子有点像，在高等教育危机激发出学生运动之后，为满足时代的变化和学生、教师的需求，越来越多的主体参与到高等教育事务的决策上来，而学术权力也更均匀的分布在各个层级中，合适的权力也分布在合适的层级中。这让人不禁思考，所谓的治理，是不是在时代激荡中对于变革的一个统称。

另一方面，治理也是伴随着危机和挑战而诞生的，治理的前提，是历史上已经形成的一整套管理体系、组织层级和权力分布。在治理之前，都得对当前旧有的管理体制（或者称为治理体系）做一番梳理。治理也许是以一种更科学、合理、有效、温和的方式在解决问题的前提下，调整旧体制下的利益纠缠和分布。在治理的过程当中，会有意无意对既得利益者进行打击，并产生新的利益既得者。从这个角度看，治理还是一个周期性的过程。