田余庆先生说：“陈胜一呼而楚境震动，关东沸腾，“张楚”所具有的号召力量，其他关东五国都无法比拟。……秦楚之际风云诡谲，事态纷纭，它昭示后人的历史结论：一是非张楚不能灭秦，二是非承秦不能立汉。”
经历了秦楚之际的中国大地，重新成长起来了一个伟大帝国——汉。汉朝是我国历史上浓墨重彩的一章，今日中国的主体民族以汉为名，足以说明国人对汉朝的认同度非常之高。刘邦在汉初百废待兴之际采用了什么样的治国策略？为什么田余庆先生在遍阅史书后得出了“非承秦不能立汉”的结论呢。
“非承秦不能立汉”
1、据秦之地
秦末起义中，既有农民军，又有六国的复国部队。当此之时，六国之号竞相复立，企图恢复六国割据分裂的局面。其后刘邦项羽之争又和秦灭六国非常相似。刘邦作为灭秦势力之一，但是当他东向与项羽及各封王交锋之时，又俨然居于当年秦始皇灭六国的地位。
随着时局变幻，一个人所处的历史地位及历史意义可能会倒置，刘邦就是这样，起初参与灭秦，而后又据秦地而统一天下。“汉承秦制”首先就在于承秦之帝业，再次建立了中央集权的统一帝国，而不是像项羽那样搞分封。
项羽凭借强大的军事实力入关，迫使刘邦让步，封其为汉王。但是公元前206年，刘邦便再次起兵入关，攻灭关中三王（翟王董翳；塞王司马欣；雍王章邯），占据秦地。公元前205年冬，项羽暗杀义帝，刘邦趁机举哀伐楚。汉军最初弱于楚军，号称百败，但最终由弱变强，并于公元前202年冬十月，杀项羽于垓下。
刘邦灭项羽之后不久，便于定陶称帝，旋即由洛阳迁都长安，重现秦朝以关中制天下的局面。以关中为都意味着据于秦之故地，但秦和楚最初是敌对关系，而刘邦相当于是在敌人的基地上建立了楚人的帝国。
2、用秦之人
陈苏镇先生：秦人作为反秦战争中的被征服者，在楚汉战争中却成了征服者，为汉朝再造帝业，立下了汗马功劳。
刘邦入关后，多次征关中兵、收三河士，其麾下还有一支主要以秦人组成的郎中骑，是战斗力极强的主力。据《史记·高祖功臣侯年表》，在统一战争中，秦人以功封侯者9-10人。分别为：赤泉侯杨喜，戚侯季必，中水侯马童，景侯王竞，涅阳侯吕胜，长修侯杜恬，吴房侯杨武，汾阳侯斳强，高陵侯王虞人，杜衍侯王翳。由此可见，秦人在楚汉之争中是刘邦的坚定支持者。
3、承秦之制
《史记》中说刘邦入关之后，与父老约法三章，即杀人者死，伤人及盗抵罪，其余秦法全部废除。秦民因此大悦，奠定了刘邦之后定都关中的民心基础。
《史记》的记载让很多人以为刘邦将秦朝的苛法全部废除了，事实上真的如此吗？近代以来许多学者的研究基本否定了这种观点。
钱穆：汉初制度、法律，一切全依秦旧。
侯外庐：汉律之峻峭，比秦更甚。
高敏：汉初法律全部承秦。
汉高祖入关“约法三章”时，并未“悉除去秦法”，甚至连秦的苛法也没有完全废除，……高祖元年至高祖十一年之间的法律，是全部继承秦律的汉律。
在短时间之内，刑律可能会大大减轻，但中国古代法律很大一部分是属于行政法的，这一部分是不可能一下子废除的。帝国就是依靠这些规则来统治天下的，像如何征兵、如何收税、官府的组织和运作等等制度规定都是不可能废除的。
刘邦入关时，其他人都在抢夺金银财宝，而萧何却进入府库将法律文书全部收集保护起来了。萧何作为一个刀笔吏，深知法律文书对帝国统治的重要性，这一举动为刘邦集团打造一个稳定的后方，进而战胜项羽，迅速恢复天下的秩序，发挥了关键性作用。
例如汉高祖时期的官名和爵位制度和秦是一模一样的。官名有：丞相、太尉、御史大夫、廷尉、治粟内史、典客、宗正、中尉、太仆、少府、卫尉、郎中令、奉常等。二十等爵位有：二十彻侯（后因避汉武帝刘彻讳，改为列侯）、十九关内侯、十八大庶长、十七驷车庶长、十六大上造、十五少上造、十四右更、十三中更、十二左更、十一右庶长、十左庶长、九五大夫……一公士等等，并且同秦朝一样依爵位授田宅。
由此可见，一个政权的崩溃并不等于体制的崩溃。政权虽然崩塌，但体制却可以延续下去。人们在比对汉制与秦制时，发现汉代制度还有齐制和楚制的影子，也就是说齐国和楚国的部分制度一直保留到了汉朝，但总体而言，汉制的绝大多数还是来源于秦制。
休养生息与黄老无为
或许有人有这样一个疑问，如果秦汉用的是同一套制度，为什么汉朝能够使统治稳固下来，而秦朝却迅速灭亡了呢？对于这个问题的答案，人们总结出一句话，那就是“用秦制而不用秦政”。
秦政是暴政，是急政，但汉初却反其道而行之，是休养生息，是黄老无为。正是由于汉初的政略得当，才使得汉朝统治越来越稳固。
自天子不能具钧驷，而将相或乘牛车，齐民无藏盖。（《史记·平准书》）
经过秦楚汉之间的战争，社会经济、文化和民生受到了极大的破坏。汉朝兴起后，承继的是秦朝的破败局面，壮年男子参加军队，老弱运送粮饷，事务繁剧而又财政匮乏，自天子以下备不齐一辆四匹同颜色马拉的车子，大将、丞相有的乘坐牛车，老百姓家无余粒。
汉初恢复社会秩序和经济生产的措施基本都发布在《高帝五年诏》中，大概有以下几种：
其一：“兵皆罢归家，……以有功劳行田宅”（《史记·高帝本纪》）
首先便是解散部队，解甲归田，依据各人功劳大小授予爵位，按照爵位授予田宅（即田地和宅基地）。参与入关灭秦的将士如果愿意留在关中，则免徭役十二年；如果回到故乡，则免徭役六年，以此来奖励留在关中的人，迅速蓄积京畿地区人口，壮大中央政府实力。
其二：号召流亡者返乡，“今天下已定，令各归其县，复故爵田宅。”（《汉书·高帝纪下》）
随刘邦征战夺取天下的人受封了汉朝的爵位，而且刘邦给他们所有人都安排了大夫以上的爵位。对于那些因为战争而流离失所的百姓以及战败方的将士，刘邦号召他们返回故乡，并且认可他们在秦朝获得的爵位，并依此赐予田宅。如此一来，承认秦朝的既得利益者，就大大缓解了当时的社会矛盾。
其三：“民以饥饿自卖为人奴婢者，……皆免为庶人。”（《汉书·高帝纪下》）
战争中被掠卖或者因饥饿自卖为奴婢的，其身份都重新提升为平民。从这些政策中，我们可以发现大部分社会阶层都从新兴帝国中获益了。由此，汉朝初期也就赢得了社会大多数人的支持和拥护。
其四：禁止商人衣丝绸、乘车、骑马、操兵器及做官，算赋加倍。
汉朝继承了秦朝重农抑商的政策，对商人从生活用度到仕途赋税都进行了层层限制，以此来鼓励人民从事农业生产，解决温饱问题。
其五：减轻田租，十五税一。
汉初与秦相比，奉行轻徭薄赋的政策。田租施行十五税一，而且还偶尔蠲免全年田租。徭役基本上三年才征发一次。这样使得民力得以休息，社会在千疮百孔之中得到了喘息和复苏的机会。
此后，惠帝、吕后和文景两帝时期，都奉行着休养生息的政策。
历代王朝的初年一般都会有一个与民休息的时期，但其他王朝一般都是高举着儒家“仁爱”的旗帜，而汉初的思想指导确是“黄老无为”。秦之法家，汉初之道家，到汉武帝又独尊儒术，这一时期的政治思想变迁亦可称得上是中国历史上的奇观。
夫道莫大于无为。……君子之为治也，块然若无事,寂然若无声,官府若无吏,亭落若无民。闾里不讼于巷,老幼不愁于庭。（《新语》）
陆贾在《新语》中对无为之治的描述与老子《道德经》中“鸡犬之声想闻，老死不相往来”的意境十分相似，所以汉初的人用黄老之学来对当时的统治策略做一个哲学思想上的解答也就不足为奇了。“曹参治齐”与“萧规曹随”的故事也充分说明汉初政坛的风气也是清静无为的，朝廷用人都以忠厚长者为主，意图建功立业、精明强干的人都被打压和屏退。
汉承秦制，但在政策上却反其道而行之。秦朝的国家机器处于高速运转之中，而汉初的统治者则尽量将国家机器的转速降到最低，宁肯牺牲行政效率，也不要去骚扰破坏社会，让社会在自然中得到喘息、复苏和发展。一方面，这是休养生息的客观需要；另一方面，黄老无为的思想也对这样的统治方略起到了一定的促进作用。