加盖机关印章既是公文生效的标志, 也是鉴定公文真伪的重要依据。按国务院 2000 年 8 月 24 日 发布、 2001 年 1 月 1 日起 施行的《国家行政机关公文处理办法》( 以下简称《办法》)第十条第九款的规定: “公文除‘会议纪要’和以电报形式发出的以外, 应当加盖印章。”
为保证公文的规范性, 提高印章的防伪性, 原国家质量技术监督局于 1999 年 12 月 27 日 发布了新的国家标准GB/T9704- 1999《国家行政机关公文格式》( 2000 年1 月1 日起 施行, 以下简称《格式》) ,《格式》对行政公文加盖印章的相关事项作出了比较详尽的规定。
在公文处理中, 盖章不规范的表现主要有以下几种:
一是应当加盖机关印章的却不盖章。理由是上边有过规定: 文件有红头时可以不盖章。殊不知这种“可以不盖章”的规定原本针对的是党委机关的某些特定的文件。 1996 年 5 月 3 日 中共中央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条例》确有这样的规定: “除会议纪要和印制的有特定版头的普发性公文外, 公文应当加盖发文机关印章”。但任何时候都没有规定过行政机关的公文可以照此办理。即使是党委机关的公文, 也是有条件的, 不能一概而论。
二是不应该盖章的却又硬要盖章。比如, 按照规定, 经法定会议表决通过的决议是无须加盖机关印章的, 但有人总觉得不盖章似有不妥, 硬要去盖章, 却又弄巧成拙。
三是文头的发文机关标识与落款处的印章不一致。文头是“XX市档案局文件”, 落款处盖的却是“XX市档案局XX处”的印章;或文头是“XX市档案局文件”, 落款处盖的却是“中共XX市档案局委员会”的印章, 或者是反过来,党委机关文头加盖行政机关印章。
1 属公文特定格式的“会议纪要”不加盖机关印章
“会议纪要”是在会议记录的基础上加工整理而成的, 是记载、传达会议情况和议定事项、指导工作、解决问题、交流经验的重要工具, 是传达会议信息的主要媒介之一。会议纪要的形成是一项思想性、政策性和技术性都很强的工作, 还是整个会务工作的组成部分。
一个会议是否产生纪要, 要根据会议情况和领导机关的意向而定。一般来说, 凡需传达会议议定事项和主要精神, 要求与会单位、人员共同遵守、执行的, 应产生纪要。工作会议特别是日常工作会议如县长办公会、业务协调会等都应产生会议纪要。
《办法》对会议纪要的定义是: “适用于记载、传达会议情况和议定事项”。根据这一定义, 可把会议纪要分为以下三类:
记载型会议纪要。这种会议纪要主要用于记载会议情况和议定事项, 是会议纪要中最简单的一种, 也是使用最多的一种。主要目的是记录在案, 让人知道开了什么会, 讨论了什么问题, 作出了什么结论, 起备查和备考的作用。各种办公会会议纪要、座谈会会议纪要等均属这一类。
传达贯彻型会议纪要。这种会议纪要主要用于传达贯彻会议精神和议定事项, 有很强的政策性和指导性, 下级机关必须认真贯彻执行。它适用于专门为解决某一专项工作或特殊工作而召开的工作会议, 如全国农村工作会议形成的《全国农村工作会议纪要》、全国科技工作会议形成的《全国科技工作会议纪要》等均属这一类。
综合型会议纪要。这种会议纪要既用于记载会议情况和议定事项, 又用于传达贯彻会议精神。这种会议纪要既有记录在案的意思, 又有贯彻执行的要求, 二者缺一不可。最典型的就是在双方或多方协调会议上形成的协调会议纪要, 既要把双方或多方的观点记录在案, 又要把大家达成的共识写清楚, 以便作为会后贯彻执行的依据。
如果仅从格式的角度, 会议纪要可分两类: 一类是“文件”式会议纪要, 一类是简报式会议纪要。
“文件”式会议纪要。是指发文机关标识带“文件”字样, 其标识格式与正规公文一样。这种格式主要适用于: 由领导机关召开会议, 并由领导机关起草会议纪要后向下行文。传达贯彻型会议纪要一般都以“文件”式会议纪要的形式发出。如全国农村工作会议形成的《全国农村工作会议纪要》、全国科技工作会议形成的《全国科技工作会议纪要》等均属这一类。
“文件”式会议纪要是用来“传达会议情况”的, 应该也必须加盖机关印章。简报式会议纪要, 属公文特定格式之一种。按照《格式》的规定:
会议纪要标识由“×××××会议纪要”组成。⋯⋯用红色小标宋体字, 字号由发文机关酌定。会议纪要不加盖印章。
《格式》把这类简报式会议纪要划归特定公文格式的一种。并规定: 会议纪要标识由“‘×××××会议纪要’组成”, “用红色小标宋体字, 字号由发文机关酌定”, “不加盖印章”。
如是协调会会议纪要须联合行文时, 应使主办机关名称在前,“会议纪要”四字置于发文机关名称右侧, 上下居中排布; 如联合行文机关过多, 必须保证公文首页显示正文。
简报式会议纪要与“文件”式会议纪要的区别在于: 发文机关标识是否带“文件”字样, 是否加盖印章。
由于会议纪要的种类不同,格式的要求不同, 盖章的要求亦不同。从是否盖章的角度说, 会议纪要可分为无须盖章的会议纪要和必须盖章的会议纪要两种。
必须盖章的会议纪要, 指的就是“文件”式会议纪要。这种会议纪要的发文机关标识( 文头) 带有“文件”字样, 其标识格式与正规公文一样。
无须盖章的会议纪要, 指的就是简报式会议纪要。这种会议纪要的发文机关标识( 文头) 按《格式》的规定由“‘×××××会议纪要’组成”, 不带“文件”字样, “不加盖印章”。 《办法》和《格式》中关于会议纪要可以不加盖印章的规定, 指的就是这种用来记载议定事项的简报式会议纪要。因为这种会议纪要的格式编排与通行的简报极为相似, 即正文之前没有主送机关, 成文日期又不在正文之后, 事实上也无法盖章。
2 命令( 令) 、议案须由领导人签署( 或加盖领导人签名章) , 但不加盖机关印章
“命令( 令) ”是国家行政机关发文的最高级形式。《办法》规定:“适用于依照有关法律公布行政法规和规章; 宣布施行重大强制性行政措施; 嘉奖有关单位及人员”。
从“命令( 令) ”的适用范围可以看出其重要性和权威性。为了维护国家政令的权威性和统一性, 命令( 令) 的格式应该统一, 而且要严格执行。
按照《中华人民共和国宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》等有关法律法规的规定, 可以依照有关法律在其职权范围内发布“命令( 令) ”的行政机关有:
国务院;
国务院各部、各委员会;
省( 区、市) 以及较大市的人民政府;
县级以上地方各级人民政府;
乡、民族乡、镇的人民政府。
按照规定, 部门行政规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府行政规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。
据此, 各级人民政府都可以使用“命令( 令) ”文种, 但使用时应当“依照有关法律”
“命令( 令) ”也属公文特定格式之一种。按照《格式》的规定:
命令标识由发文机关名称加“命令”或“令”组成, 用红色小标宋体字, 字号由发文机关酌定。命令标识上边缘距版心上边缘 20mm , 下边缘空2行居中标识令号; 令号下空2行标识正文; 正文下空1行右空4字标识签发人签名章, 签名章左空2字标识签发人职务; 联合发布的命令或令的签发人职务应标识全称。在签发人签名章下空1行右空2字标识成文日
期。
与一般的文件格式相比, “命令( 令) ”的格式有其独特性。主要表现在以下几个方面:
发文机关标识=发文机关名称+文种。发文机关名称用全称,不能用简称或规范化简称。文种也是发文机关标识的一部分。如,国务院令的发文机关标识就是“中华人民共和国国务院令”, 河南省政府令的发文机关标识就是“河南省人民政府令”。发文机关名称后加“命令( 令) ”即构成发文机关标识。用红色小标宋体字, 字号由发文机关酌定, 但不能超过上级同类型公文的版头字号, 可以相等。
首页上白边为 57mm 。按《格式》的规定: “公文用纸天头( 上白边) 为: 37mm ± 1mm ”, “版心尺寸为: 156mm × 225mm ( 不含页码) ”,“命令标识上边缘距版心上边缘 20mm ”。命令( 令) 发文机关标识的上白边应这样计算: 37mm + 20mm = 57mm 。
如是联合发布“命令( 令) ”,排在首位的主办机关也应在此处标识, 协办机关下移, 文种“命令”或“令”的字样置于发文机关名称右侧, 上下居中。
发文字号的顺序号不受年度限制。在发文机关标识之下空2行标注令号, 居中排列。与文件式公文发文字号不同的是, 令号前要加“第”字, 如“第9号”。要注意的是: 文件式公文的顺序号是以年度为限, 每年从 1 月 1 日 起重新编号。而同一个发文机关的令号可以依次编下去, 可以不受年度限制, 也可以不因主要领导人的更替而中断。
“命令( 令) ”版头与正文之间没有红色反线。令号之下空2行即是正文。与文件式公文不同的是:正文与版头之间没有红色反线。“命令( 令) ”正文的格式与文件式公文相同。
没有主送、抄送而用“分送”。“命令( 令) ”正文前没有主送机关, 版记处也没有抄送机关。只在版记处设“分送”栏, 分送机关的标识与文件式公文抄送机关的标识相同。
“命令( 令) ”无须加盖机关印章而要由机关负责人签署。签署指机关领导人在公文落款处签写姓名或加盖签名章, 代表公文的作者, 证实公文的效用, 并将签署的公文向外发出。
签署的位置在正文之下空2行, 签名章用红色, 右空4字。签名章左空2字标识签发人职务, 命令( 令) 的签发人应是发文机关的最高领导人即一把手, 副职不能联署, 也不能代署。签名章之下空1行标识成文日期, 成文日期右空2字。
除“命令( 令) ”外, 各级国家行政机关向同级国家权力机关提出的“议案”, 也不应加盖行政机关印章, 由机关领导人亲笔签署( 或加盖领导人的签名章) 。
“议案”是指国家行政机关向国家权力机关或立法机关提出的议事原案。如法律案( 通常简称法案) 、预算案、弹劾案以及其他重大事项的议案等。由具有提出议案权的机关( 在我国则为各级人民代表大会主席团、常务委员会、各专门委员会和同级人民政府)或个人( 在我国则为各级人民代表大会代表) 提出, 经由议长( 在我国则为人民代表大会主席团)交所设议案审查机构( 如各种专门委员会) 审议, 然后作为正式议案提交全体会议( 在我国则为人民代表大会全体会议) 讨论, 其已通过者, 则称议决案。
《办法》规定: “议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项”。如河南省人民政府若有重要事项提请河南省人民代表大会或河南省人民代表大会常务委员会审议, 就应以河南省人民政府省长的名义按照法律程序向省人代会或省人大常委会行文, 文种只能是“议案”。
议案的格式也很独特, 主要有以下几点:
标题要有“提请审议”的字样。与大多数公文的标题一样,“议案”的标题也由发文机关名称、事由、文种三要素组成。不同的是事由部分必须有“提请审议”的字样, 以示对同级人民代表大会或人大常委会的尊重。
主送机关比较固定。“议案”的主送机关只有两种情况: 一是主送同级人民代表大会, 如“××省第×届人民代表大会第×次全体会议”; 二是主送同级人民代表大会常务委员会, 如“××省第×届人民代表大会常务委员会”。
正文简要说明待审议事项的意义或原因。“议案”正文是其主体, 但不必重复“草案”的内容。“议案”都是要带附件的, 即“草案”。“草案”才是供审议的主要对象, “议案”只起介绍、说明提出“草案”的背景、原因和目的作用,没有必要长篇大论。
落款处不加盖机关印章, 而由政府首长签署。我国政府机关的领导体制按宪法和有关法律法规的规定, 实行的是首长负责制,且同级政府及其负责人是由同级人民代表大会选举产生的, 必须定期向同级人民代表大会及其常务委员会汇报工作, 接受审议。因此, 提请审议的“议案”必须以同级政府首长的名义签署, 不能盖政府机关的印章。
3 法定会议通过的决议类公文不加盖机关印章
“决议”是典型的会议文件,“会议纪要”也是典型的会议文件, 二者有相近处: 都是用来记录会议成果、传达会议精神的文种;都要求与会单位和人员共同遵守执行; 都是下行文。但二者也有相异处:适用范围不同。政府机关只有会议纪要, 没有会议决议。党委机关两个文种都有。
内容不同。会议决议的内容一定是原则性的重大问题; 而会议纪要的内容可轻可重, 涉及的问题可大可小。如, 一次办公例会结束后也可以发会议纪要, 但不能发会议决议。
写法不同。会议纪要可以反映会议上不同的观点或几种同时存在的意见; 而决议只能反映多数人通过的统一的观点或意见。
一份会议纪要可以同时写出不同方面互不关联的几项决定; 而一份决议只能写某一方面某一问题的最新结论。
形成过程不同。会议纪要是把会议情况整理出要点, 经机关领导人审核签发后即可定稿; 而会议决议初稿写成后, 必须经正式会议按法定程序表决通过后才能形成。
现实效用不同。决议一旦形成, 有关部门必须严格贯彻执行,其指令性和约束力都很强; 而会议纪要虽有权威性, 也可作为办事依据, 但指令性相对较弱。
与“决议”相近的还有一个文种, 即“决定”。“决定”与“决议”都是决策性文种, 都是上级机关处理或安排某些重要事项或重要工作的下行文, 都要求下级机关贯彻执行。
“决定”与“决议”的区别也很明显:
使用范围不同。“决议”是党委机关的规定文种, 行政机关不用。就是说, 行政机关如用“决议”就错了。党委机关“决议”、“决定”都可用。原因是: 行政机关按我国法律的规定是首长负责制, 即一把手说了算, 用不上决议; 党委机关按《中国共产党章程》的规定是民主集中制, 有“少数服从多数”的规定, 离不开“决议”。
形成方式不同。经正式的法定会议讨论并按法定程序进行表决通过后才能形成决议。而决定则不一定, 有的决定是经法定会议集体讨论通过的, 有的决定却可以由领导机关直接做出, 如《关于对刘××所犯错误的处分决定》。
内容不同。“决议”涉及的问题往往是有关全局性、原则性的重大问题, 而“决定”不一定都涉及全局性、原则性的问题。“决定”可以涉及重大问题, 也可以针对具体问题。“决议”的内容原则性的多, 议论性的文字多; 而“决定”的内容比较具体, 要求也很明确。
格式不同。“决议”的标题都用会议名称作为发文主体, 成文日期也都采取题下标注的形式。而“决定”则有两种情况, 如是大型会议讨论通过的决定, 格式与决议相同; 如是从其他渠道形成的决定, 格式与决议相异。
盖章的要求不同。“决议”是无法盖章的, 这倒不是有什么硬性的规定, 而是没办法盖章。“决议”是经法定会议按照法定程序进行表决, 通过后才能形成决议。而这些法定会议一般是没有印章的, 比如党代会、人代会、工代会、团代会、股东代表大会等, 所通过的决议, 都无法盖章, 因此就不盖章。正是因为无法盖章, 所以才把成文日期由正文之后改为标题之
下加括号。如果有章可盖, 那成文日期当然就不用变动了。
决议类公文是指: 文种不一定是“决议”, 但其形成的渠道与“决议”相同; 也是通过法定会议按法定程序表决通过后形成的,其格式和盖章的要求与决议相同。最典型的就是“决定”, “决定”是否盖章有两种情况: 如是法定会议表决通过的“决定”也是无法盖章的; 如是从其他渠道形成的“决定”, 当然就应该盖章了。
4 联合上报的公文, 协办机关可以不盖章
在公文处理中, 联合发文是常见的。《办法》规定: “同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文; 政府与同级党委和军队机关可以联合行文; 政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文; 政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文”。
联合行文也与单独行文一样, 有上行文、平行文、下行文之分。
《办法》规定: “联合上报的公文, 由主办机关加盖印章; 联合下发的公文, 发文机关都应当加盖印章”。
凡联合发文, 就有主办和协办之分。关于联合上行文, 按照 2001 年 1 月 15 日 《国务院办公厅关于进一步做好公文处理工作有关事项的通知》( 国办发〔2001〕5号,《国务院公报》2001年第7号) 明确规定: “请示国务院的事项如涉及其他部门的职责, 主办部门要主动征求有关部门的意见, 协办部门要积极配合, 取得一致意见后,经有关部门负责同志会签上报国务院。部门间如有分歧意见, 主办部门主要负责同志要出面协调。如果召开协调会议, 协办部门负责同志应出席并将协调情况及时向本部门主要负责同志报告。经协调后仍不能达成一致的, 主办部门应将有关部门的意见及理据列明并将有关部门的正式意见或协调会议纪要作为附件, 经有关部门主要负责同志会签后上报国务院”。《办法》第二十六条也有类似的规定: “拟制公文, 对涉及其他部门职权范围内的事项, 主办部门应当主动与有关部门协商,如有分歧, 主办部门的主要负责人应当出面协调, 仍不能取得一致时, 主办部门可以列明各方理据, 提出建设性意见, 并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定”。这一规定, 为防止和处理政出多门, 杜绝公文打架, 提供了依据。
联合行文在发文前有一个会商的过程, 主办部门应当与相关部门协商, 达成共识后才能正式行文。《办法》规定: “部门之间对有关问题未经协商一致, 不得各自向下行文。如擅自行文, 上级机关应当责令纠正或撤销”。
在联合发文的组织过程中,主办机关和协办机关的作用是不一样的, 盖章的要求也不一样。如是联合下发公文, 发文机关都应当加盖印章; 联合上报的公文, 由主办机关加盖印章即可, 协办机关无须加盖印章。