一、绪论：政府行为与中央地方关系
财政分权下的地方竞争格局有着鲜明的中国特色，不同于美国财政联邦制下的政府行为。地方政府的权限是很有限的，主要是财政收入的部分分配权和财政支出的安排权。中央政府掌握着对收入即“财权”的控制权。分权的本质是“事权”的下放和“财权”的部分下放。
理论研究基础
社会转型中新社会精英的构成和形成有两套理论：
Ø “精英替代理论”假设在过去的计划经济体制中掌握资源分配权力的政治精英将逐渐被市场转型过程中兴起的经济精英和社会精英所替代，或者说社会的精英集团将呈现出分化的趋势，没有一种精英团体会向过去一样全面垄断社会资源的分配权。
Ø “精英在生产理论”则认为就有的社会精英在转型过程中利用其已经掌握的权利去维护在经济和社会中的地位，成为行的经济精英和社会精英。
国家和政府权利在社会转型中保持着主导性地位。
西方研究政府行为分两派“公共财政学派”和“公共选择学派”。
中央政府和地方政府
安排政府间财权和事权的制度称之为财政体制。政府间财政体制的一个重要标准就是看一级政府的财权和事权是否相称或者对称；上级政府还可以根据各地人均财政支出水平和差异来平衡各地的财政状况，以维持各地不同政府财政支出的均等化。
二、改革前的中央地方关系
经济和社会发展表现为两种模式的周期性循环，即中央高度集权的“集中模式”和中央放权的“地方竞赛模式”。
1949年，中央高度集权
1958-1962年间，中央全面下放权限，新中国历史上第一次大规模放权。出现问题：公司化、层层加码、软约束。
1961-1966年间，提出“全国一盘棋，上下一本账”；
1966-1978年间，中央还是“务虚共和”好。
Ø 无论收权还是放权，都依赖国家经济资源的全面控制为绝对前提；
Ø 放权的核心手段是下放地方的投资权和企业的管理权；
Ø 无论是集权和放权都是中央其他方面的高度集权下展开的，越是放权，越要去其他方面的集权。
三、财政包干的效果和后果
1980-1993年间，财政包干制。
中央对各省级财政单位的财政收入和支出进行包干，地方增收的部分可以按一定比例留存，对收入下降导致的收不抵支则减少或不予补助。
包干制的精神就是“包”，前提是中央地方各自的手指权限划分清楚。
1980-1984，包干制试行；
1985-1987，包干制的过渡阶段；
1988-1993，包干制的全面推行阶段。
-财政分权和地方经济发展
企业规模扩大是地方政府的主要关注点，而企业的效益则对于地方GDP和财政收入增长来说作用次要一些。
-中央-地方的关系
首先，以前条块分割变成了块块为主的管理体制；
其次，中央政府逐步放弃了通过直属部门对企业的直接管理，变成了地方政府和企业的委托人；
在此，虽然中央地方关系发生了很大变化，地方政府刺激经济的方式也由直接干预变成了“防水养鱼”。
包干制导致两个比重下降：财政收入占GDP的比重和中央财政收入占总财政收入的比重。
四、分税制改革及其影响
-财政方面的改革：
第一， 按税种来划分中央和地方的收入，税种划分为中央税、地方税和共享税。
第二， 实行税收返还和转移支付制度。
第三， 分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税。
Ø 分税制通过对税种收入在中央和地方间的重新划分来实现，集权的方式发生了重要的变化。
Ø 分税制无疑是促成乡镇企业大规模转制以及国有企业股份化的主要动力之一。
Ø 地方政府对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨，其中地方财政收入增长的动机是一个重要的动力机制。
五、转移支付体系的建立
中央转移支付包括三大类：税收返还、专项转移支付、财力转移支付。
分税制影响：
首先，中央财政的实例以及所谓的“国家能力”不断加强；
其次，分税制对地区间的财力平衡也对着越来越深刻的影响；
最后，分税制产生了间接的、潜在的影响，这在一定程度上重塑了地方政府的行为模式。
六、县乡财政体制
中国的财政体系是所谓“下管一级”的体制，即中央与省、省与地方、地方与县、县与乡镇分别制定两级政府间的财权和事权的划分办法。
基层政府关系
Ø 基数包干法：
ü 县与乡镇实行指标任务式的“一揽子包干法”，在包干的基础上进行超额完成任务和不能完成任务的乡镇分别进行奖励和惩罚的措施。
ü 乡镇总收入 = 技术部分 + 超基数收入 + 超任务收入
ü 三保：保工资、保运转、保建设
ü 地方国家公司主义：官员为了博取很快晋升，尽可能增加任期内的财政收入；官员预期会相当长时间呆在本乡镇，则会对收入增长的速度进行“控制”
Ø 层层分税制
ü 中央分享的增值税和消费税不再纳入地方基数包干的范围
ü 部分税种省内分税，又称层层分税
Ø 分税包干法
ü 税收基数被分成增值税基数，一般工商税收基数、农业税收技术三个大类。
ü 对那些没有参与上级税收的税种是最强激励；那些分享层级多，上级分享比例大的税种，激励越弱。
七、基层政府的悬浮
Ø 税改前
ü 税：农业五税-农业税、农业特产税、屠宰税、契税、耕地占用税
ü 费：三提五统-村干部管理费、村庄公积金、村庄公益金；教育附加、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设
ü 工：两工-农村义务工、劳动积累工
ü 三乱：乱收费、乱集资、乱罚款
Ø 2000年税改后
ü 农业税保留，其余提留统筹和集资收费都被取消了. 改革前农业税3%，改革后提升为7%，同时再征收农业税20%的附加税收，成为“农业税附加”
ü 改革目的，减轻和彻底取消农民负担；逐步在农村简历公共服务和公共事业体系。
Ø 税改前后的乡镇政府财力
以教育为例，
ü 以县为主-农村乡村两级义务教育是县财政的主要责任。教师工资由县统发，办学的其他费用主要由学校直接向学生收取的杂费负担。学校的危房改造等由中央一下层层配套的专项资金负担。以上由预算内资金负担。
ü 乡村两级办学经费-预算外统筹提留的费用，主要用于民办教室的工资，以及日常校建。
ü 学校完全脱离了乡政府，由县和村主要投入
Ø 县乡政府关系的变化
ü 事权和支出责任的再划分，象征财政基本上变成了空客财政，大部分财政资金都是用于发放乡镇人员的工资，出于“有财无政”的状态；另一方面，乡镇人员的工资比改革前更加有保证。
Ø 税改后，乡镇政府的新变化
ü 象征政府的行为由向农民收取税费变成向上级政府和民间有钱人的借钱和跑钱。
ü 中西部地区的乡镇政府和地方私营企业的关系变得越来越复杂。一面是税收，一面是借钱. 政府成为企业的“股东”。
ü 农民不再成为地方政府财政的主要来源
ü 乡政府越来越空壳
八、财政资金的专项化
Ø 农村的公共事业的财政来源不再是农民，而是政府，特别是中央政府。这是理解税改后国家和农民关系的基础。
Ø 专项资金是中央政府为了实施其宏观政策目标以及对地方政府代行一些中央政府职能进行补偿而设立的
Ø 第一类是财政系统预算部门的专项拨款；第二类是有财政部预算中拨付给中央部委，这些资金的分配权属于部委本身；第三类是财政部向一些拥有一定预算分配权的部门拨付的专项资金。
九、农村的基本公共服务
Ø 每个县系统包括三个层次：第一层次是局机关；第二层是局的下属二级单位；第三层是系统在乡镇的一级站所。
Ø 各层级普遍处于“吃不饱”的状态，预算外主要靠两个途径。一个利用公共部门的性质，搞一些经营收入；一个是依靠上级的专项或项目。
十、专项资金在基层：农村义务教育
农村教育的管理体制叫做“在国务院领导下，有地方政府负责、分级管理、以县为主”。
三项支出的投入责任主体：
1. 工资支出，公办教师的工资支出主要由县和乡两级财政从预算内支出
2. 民办和代客教师通常没有专门经费，从学杂费和农村教育附加费中列支；
3. 校舍建设和危房改造的支出从五级政府和村级自治组织均有不同程度投入。
两个转变：农村义务教育的投入由农民承担转到由政府承担，政府对农村义务教育的责任以乡镇为主转到以县为主。
-教师工资统发造成的问题
Ø 首先，税费改革促进了民办教师和代课教师的清退工作；
Ø 其次，税费改革并没有使教师工资拖欠的问题得到解决；
Ø 再次，税费改革使的公共经费和校舍建设资金成为乡镇财政无法解决的问题。
以县为主，之所以能保证教师工资发放，一是挤占了乡镇财政的水分收入，一是利用了县财政的农业税增加。
Ø 改革前，公共经费名义上县乡两级政府解决，实际上由乡政府解决：乡政府出物，村委会出人出力。
Ø 改革后，乡教办直接面对县教育局。带来四个问题：经费使用手续繁杂，容易误事；浪费现象严重；寻租盛行，教育资源分配不均；县教育部门不胜其扰。
体制前后对比
Ø 县财政开始复旦危房改造和维修的主要责任；
Ø 县长的批复中，出现了象征政府的角色。要求县乡各解决50%
十一、 发达地区的基层财政
-市级财政的运行状况
Ø 中西部是“吃饭财政”，沿海地区是“公共财政”。乡镇财政分预算内的“吃饭财政”和预算外的“办事财政”。办事财政的钱主要来自土地的非农化。
Ø 土地非农化程度越高、经济实力月雄厚的村庄，其对财务的控制和分配权越集中到村一级，而财力薄弱的村庄的基本核算和运作单位仍是村民小组。
-村庄和企业的关系
村庄和企业类似于房东和房客，表现在：之间签署了详尽的租地协议；私营企业对村委会表现出非常友好的姿态；村委会帮助企业担保和抵押贷款，以解决企业流动资金不足造成的困境。
Ø 村级财政的狐妖来源是土地和厂房的租金；
Ø 村级财务收入越庞大，则村委会就越倾向于将对土地的收入从小组一级上收到村一级；
Ø 私营企业和村庄之间表现出一种独特的共生关系。
十二、 土地征用和政府的土地收入
分税制之后中央和地方财政收入由“倒三七”变成“正三七”，从财政支出的角度，中央和地方财政支出的割据没有发生大变化。“财政上收，事权下移”。迫使地方政府开始寻求新的地方财政收入增长源泉。
-土地征用
Ø 如果需要进行建设使用土地，其产权性质必须是“国有土地”，而不能是“集体土地”
Ø 农民土地转让权的保护，仅仅陷于“土地的农业用途”，而一旦土地用于非农业用途，《土地承包法》则失去了效力。
Ø 土地补偿：土地补偿费，前三年平均农业产值的6-10倍；安置补偿费，农业人口数*耕地被征用前三年的平均农业产值的4-6倍；地上附着物和青苗补偿费，地方政府规定。
-政府的土地收入
土地出出让金并非政府的财政收入，二是通过土地开发和出让得到“准经营”的收入，是入地使用放“一揽子”向政府交纳的整个使用权期限内的租金。
-土地税费
Ø 土地直接有关的税收：土地使用费、土地增值税；耕地税、契税；
Ø 土地征用及房地产产业的税费：土地转让收入的营业税、房地产税、建筑企业的税收
Ø 部门收费：耕地开垦费、新建城镇建设用地有偿使用费
-土地出让金
不是税费，是政府出让土地得到的租金
Ø 政府土地收入的特点：规模巨大；税费杂乱；管理混乱，地方法规。
十三、 土地财政
土地出让金的净收益，主要用于：一是用于补充财政支出和土地征用的其他成本；另一个土地出让金的大部分会作为基本资产来成立一些政府下属的开发和建设公司，就是我们所说的“地方政府融资平台”。
十四、 土地金融和城市化：三位一体的发展模式
以绍兴县基础设施投资资金来源看，政府投入（财政投入+土地出让金）约占三分之一、金融投入占三分之二。
Ø 作为政府融资平台获取银行贷款途径有三种：公司互保、财政担保、土地质押。
Ø 要获得土地抵押贷款，则必须拥有土地使用权证。
Ø 土地开发城市建设中，所谓“以地养地”的做法很常见。将一部分地理位置好的公益性土地按招拍挂的形式出让，获得高额出让金之后用于补贴公益性建设支出。
Ø 土地金融的重要性在于，地方政府不单在城市开发、基础建设方面依靠融资，在土地征用、新区开发及工业园区建设方面也主要依靠土地抵押为主的融资手段。
Ø 除政策性公司外，土地储备中心是各级政府以地生财的重要部门。
Ø 政府储备的土地几乎全部用于住宅和商业经营目的，以实现土地收益的最大化。
-政府和银行的思路很明确：
Ø 银行的土地抵押贷款以土地作为抵押，贷款一般在1-2年以内就可以收回；财政担保贷款虽然贷款期比较长，但是不会破产的政府财政做担保，所以也可以放心放贷；
Ø 政府的收入来自：
ü 一个是土地出让金，只要土地可以不断征用、出让、或者只要土地出让价格足够高，政府就可以取得巨额的土地出让收入；
ü 另一方面，只要财政金融资金不断的投入城市建设、扩大基础设施建设的规模，尽管融资规模会不断扩大，但政府的地方税收尤其作为预算收入支柱的建筑业、房地产业的税收收入会不断增长、财政实例会不断增强。
土地收入-银行贷款-城市建设-征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程，此称之为土地、财政和金融的三位一体的发展模式。
这种城市建设，并不是以产业和人口为中心的城市化，而是“土地城市化”。表现在：土地城市化并不以工业化为必然前提；土地城市化不以人口城市化为必要条件；土地城市化只需要三大要素的参与即可运转：土地、财政和金融的结合。
十五、 结论
80年代，中国经济活力来源于繁荣的乡镇企业；
90年代，活力来源于国有企业的产权改革和私有企业、外资企业的发展；
本世纪，经济增长最重要的动力来自外向型经济和国内外的投资拉动
这三个阶段，地方政府的行为模式是关键。整个过程中，最令人印象深刻的并非市场的自由化，而是政府的公司化行为和牟利倾向。
Ø 中央对地方的逐步失控：体现在中央的公共财政和公共服务的计划并没有有效的到达和覆盖农村基层社会，弱势群体得不到有效的教育和服务。同时，地方政府以土地、财政、金融结合发展愈演愈烈。
Ø 农村基层政权的空壳化：以县为主导致乡镇政府的空壳化，造成繁华热闹的现成和凋零碧落的村庄。
Ø 大兴土木的城市化：锦标赛严重扭曲了政府行为；效率并不一定是衡量好坏政府的首要标准。