| 本文系2008年国家自然科学基金重点项目“城市综合风险评估与应急处置若干关键问题研究”（项目编号：70833003）、2009年国务院应急办委托课题“应急管理机制研究”、2009年国家社会科学基金重大项目“重大自然灾害和重大突发公共事件应对新框架研究——基于汶川大地震的实证研究”（项目编号：08&ZD001）的阶段性研究成果。 ［摘要］本文在总结了美国过去200多年应急管理体系演变与发展脉络的基础上，围绕美国应急管理机制的体系建设这一核心问题，对其变化过程、特点、组成结构与核心内容进行了重点分析，并依此提出了深化与完善我国应急管理机制建设工作的总体思路。 ［关键词］应急管理；机制；美国；国家响应计划；危机管理 ［中图分类号］D632.5［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2010）08-0100-06 应急管理一直是美国地方政府应对灾害的一个基本职能。如果灾害超过了地方政府的应对能力，他们就请求州政府或联邦政府的援助；这种援助会按照州或联邦的“专项法律”（ad hoc legislation）程序进行。在联邦层级，应急管理及其相关机构的发展非常缓慢，当遇到重大灾害时，这种协调也要通过启动专项法律程序而进行。到了20世纪后期，应对灾害的专项法律体系逐渐被一种联邦-州-地方政府的综合性、整合性应急管理方式代替，尤其是在9·11事件爆发之后，随着各类灾害发生的频次、后果和影响的不断扩大，这个体系的建设与发展发生了质的变化，目前还在不断的演变与发展之中。 一、美国应急管理体系建设的发展脉络 20世纪30、40年代之前，为了应对灾害，议会制定了专项法律，为州和地方政府的恢复重建工作提供支援，其后，联邦政府才开始建立一些委员会、部门和局，以更加系统化的方式应对人为或自然灾害。从那时开始，美国应急管理体系的建设经历了五个重大的调整与发展阶段（见表1）。 （一）20世纪30-40年代：系统化应急管理与民防管理并存 在美国，联邦政府按照系统化的方式处理自然灾害的第一次尝试是1933年成立的“国家应急管理委员会”（National Emergency Council），其主要职责是处理经济危机带来的后果，并救助自然灾害中的灾民。此外，其它与灾害管理相关的新政项目还包括：由“公共道路交通管理局”（Bureau of Public Road）修复道路和桥梁、1936年的《洪水控制法案》（Flood Control Act）授权相关部门修复堤坝与码头等。当经济开始复苏时，“国家应急管理委员会”于1939年更名为“应急管理办公室”（Office of Emergency Management），与新成立的民防办公室（Office of Civil Defense）联合办公。二战后，这个办公室被解散，但在1949年又作为民防办公室的一部分重新建立。 二战后，联邦政府陆续成立一些部门用以应对各类灾害，这些新机构各自独立运行，并按民防的理念和管理结构建立了有效的应急管理模式，但它们之间并没有形成协调性的规划。同时，随着冷战加深，美国更倾向于关注民防问题，而新出现的整合式应急管理理念则逐渐淡化，直到1979年联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency,FEMA)成立时，才得到官方认可。 （二）20世纪50-60年代（冷战时期）：返回民防为主 朝鲜战争、1949年前苏联成功测试核武器等事件，都直接导致了美国民防系统的再度复苏，并迫使美国迅速通过了《1950年民防法》(Civil Defense Act of 1950)，这是美国第一个总体的、非专项的用以应对灾害的联邦法规。该法还首次提出民防准备系统建设平战结合的重要性。同期，政府发布并实施了多项法规、行政命令和项目，并对灾害与民防规划的分离/重组的复发模式进行规划，该模式一直沿用到今。在此期间，政府不断地将关注点在自然灾害和人为灾难（主要是核战争）之间转移，而且管理方式也表现为不协调、不一致。
然而，二战后刚刚发展起来的全方位灾害管理思想则持续处于混乱状态，甚至被民防问题取代。在此期间，多个应急管理部门被卷入民防事务，而且管理者经常变动，使工作无法持续开展。导致重点转向民防的原因除了核战争以外，还因为：从1950年到1972年，国防部负责所有民防项目，因此项目要优先考虑国防部的需求。冷战期间，民防预算的增加或削减主要取决于受冷战威胁的程度，这种情况在肯尼迪政府期间达到最高峰。 （三）20世纪70-80年代：转向综合应急管理模式 肯尼迪政府之后的民防时期具有两个典型特征：一是随着古巴导弹危机的解决，核战争的威胁逐渐消退。二是民防逐渐被核进攻或“确保相互毁灭”的原则取代，这与民防的运作逻辑截然相反。同时，一些新问题也导致议会从新的角度来审视灾害：其一，60、70年代爆发的几场严重的飓风和巨大地震中，所有层级的政府都没能有效地应对这些灾害；其二，除核防御和自然灾害以外，政府还需要应对技术灾害（如恐怖袭击）。为了扩展政府应对灾害的种类，最终在1972年成立了“国防民事整备署”（Defense Civil Preparedness Agency）用以取代“民防局”；同时，议会还增加了不同的法案与项目，这就包括1974年的《减灾法案》（Disaster Relief Act）。 1979年，联邦紧急事务管理局的成立，对分散的应急管理部门和项目进行重组。同期，国家州长协会还推出综合应急管理范式，指出应急管理包括四个主要方面：准备、应对、恢复和减灾。FEMA一成立就采用了这些概念，并将整合式应急管理系统作为达到综合应急管理目标的战略。FEMA的成立，标志着美国应急管理体系开始走上更加主动、系统化的轨道。然而FEMA也有一定的局限：其一，组织结构决定了它需要向20个不同的议会委员会进行汇报，面临多头管理的问题。其二，里根总统的上台和民防系统的复苏，都意味着相对于自然灾害而言，FEMA会更加倾向于民防或国防事务。在此期间，综合应急管理模式还是取得了一定的发展，典型事件就是在1988年通过的《斯塔福德减灾和紧急援助法》（T.Robert Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act）。该法赋予了FEMA在更多领域的权限，包括灾害应对、准备和减灾等；并对灾害准备、恢复、减灾等问题有了新的诠释；它还提供了一个强有力的财政手段，专门划拨预算来鼓励减灾。 （四）20世纪90年代：引入多元参与的可持续性发展理念 尽管《斯塔福德减灾和紧急援助法》赋予FEMA更多的权限，但在FEMA处理后继的一些巨灾时还是存在诸多困难。其中一个主要原因是法案自身的缺陷，由于它没有将一些问题的细节描述清楚（比如灾害的分类、援助的层级与标准等），导致FEMA在应对巨灾时反应缓慢，甚至有时对小灾害不做反应。议会的不满与调查直接导致1993年《NAPA报告》的产生，这几乎给FEMA判了死刑。 局面在1992年克林顿当选总统后发生了扭转。当年，魏特（Jame Lee Witt）被指定为FEMA的主任，他将FEMA重新定位成一个高效和快速反应的部门并实施改革，这包括：一是将FEMA重组。通过重组，以往妨碍了FEMA应对灾害的不利因素（譬如多头管理）被消除。二是将工作重点朝减灾方向转移。这包括成立减灾司，并在1997年实施《冲击性项目》，将注意力转移到“抗灾社区”这一新概念上，并推广关于持续性发展的新理念。这些措施的效果非常显著。 综合应急管理（CEM）的基础是命令与控制理论，它通过整合式应急管理系统（IEMS）的发展实现运转。命令与控制手段的前提是：首先，假设应急管理者的集权式控制是应对灾害最好的方式；其次，假设公众处于恐慌状态，或是出于自身最大的利益而开展行动。以此为前提，基于合理性的经典管理理论发展出来的模式则是用以“管理”灾害的最佳手段。然而，研究发现，命令与控制范式与现实的应急管理有着不匹配的现象，因为在应对灾害时，公众可能并不慌乱，反而会形成临时团队应对突发事件。因此，综合应急管理这一旧范式对于全面解释应急管理已经显得不足。 这样，基于系统理论、环境约束和组织文化理论基础之上的“适应性团体理论”（Adaptive Corporation Theory）开始被认为是用以解释应急管理的新理论（比如，除却依赖于一个静态的应急预案，取而代之的应该是对现有预案的整合，而且新组合或许是应对灾害的最佳手段）。抗灾社区、持续性、脆弱性等概念的持续引入，使得应急管理呈现出主体多元化和学科交叉性的特征，使其在持续性发展方面拥有了更深的内涵。 （五）21世纪初至今：从联邦到地方全覆盖式国土安全管理模式 魏特改革的一个失误是抵制了国家安全委员会的建议：为防范恐怖袭击负责国内的准备任务。最终，FEMA没有担负起这项职责，而最终由国防部和司法部在1998年共同成立了“国内准备办公室”。 2000年，布什当选为总统，成立了“国家准备办公室”，与“国内准备办公室”共同工作。然而这些措施都受到了9·11事件的强烈冲击，事后不久，完善应急管理与响应原则并开发国家响应计划成为紧急工作。2002年11月25日，布什在白宫签署成立国土安全部的法案，正式启动了美国50年来最大规模的政府改组计划，在FEMA的基础上成立了国土安全部，形成了涵盖各类突发事件的应急管理体系。 国土安全部是美国政府统一领导应急治理工作的核心部门，它由联邦紧急事务管理局、海岸警卫队、移民与规划局、海关总署等22个联邦政府机构合并而成，2008财年预算额高达464亿美元，工作人员达20.8万人之多。国土安全部在全美设有10个地区代表处，主要负责与地方应急机构的联络，在紧急状态下，负责评估突发事件造成的损失，制定救援计划，协同地方组织实施应急救助。 联邦和地方应急管理的性质也发生改变，应急管理者也迅速地从无名的官僚行政人员转变为美国抵制恐怖主义国家防御体系中的关键角色。这些变化推动了对相关计划与标准的需求和相关项目的发展，这就包括《国家事故管理系统》（NIMS）、《国家反应计划》（NRP）、《国家应对框架》（NRF）等。 二、从FRP到NRF：美国应急管理机制建设的思路演变 如前所述，标志美国从真正意义上走向应急管理轨道的事件是1979年FEMA的成立，它推动了美国从以核战与民防为管理核心向覆盖各类突发事件和各类应急管理职能的综合型应急管理模式的转变。而1988年的《斯塔福德减灾和紧急援助法》则将这种转变以法律的形式固定下来，进一步推动了美国应急管理体系的发展。自此，伴随着应急管理机构的改革以及一系列重大灾难事件的发生，美国国家应急管理机制的操作性文件也经历了几次重大的调整与完善：从FRP到NRP再到NRF，这些文件的出台过程记录了美国应急管理理论与实践在摸索中前进的历程，也代表着美国应急管理机制设计的思路演变，对我国应急管理机制设计具有重要的借鉴意义。 （一）FRP：联邦层级应急管理机制的产生 1979年4月，经卡特总统提议，美国成立FEMA专门负责应急管理工作，其职责包括：通过预防、应急准备、应急响应和灾后恢复重建等手段，保护公用设施，减少人员伤亡和财产损失。FEMA是在应急管理过程中用以协调全国跨部门、跨地域统一行动的主管部门。随后在1988年，国会通过了《斯塔福德减灾和紧急援助法》，规定了紧急事态的宣布程序，明确了公共部门救助责任，强调了减灾和准备职责的重要性，概述了各级政府间的救援程序。而在1992年出台的《联邦响应计划》（Federal Response Framework, FRP）则是联邦政府最早出台的应对灾害的操作性文件，主要阐述了应急管理中联邦层级的政府及其部门应发挥的作用及相应的责任，该《计划》于1999年发布了第二版，为的是确保与当时政策保持一致性（见表2）。
《联邦响应计划》旨在协助州与地方政府应对超出其能力范围的重大灾难与突发事件，实现有效地拯救生命、保护公众健康、安全与财产，并重建社区。为了达到这一目标，《计划》对联邦政府应该如何实施《斯塔福德减灾和紧急援助法》进行了规定，这包括对27个联邦部门与机构（包括美国红十字会）的政策、计划、运行、响应及重建、责任等内容进行界定，从而指导他们的应急管理工作。 《联邦响应计划》的主要特点在于：第一，遵从属地管理的原则。长期以来，美国的应急管理主要以地方政府为主，同时，州之间或地方政府之间普遍存在着应急互助协议而且得到了法律认可；只有当这些互助协议都无法满足应急管理需要时，联邦或州政府才会提供帮助。因此，在《计划》的存续期间，普遍强调的是应急管理必须遵从首先利用州与地方资源的原则。所以，《计划》本身也只是对联邦层级的政府及部门的职责进行了规定，这种状态一直持续到2003年。第二，《计划》中多元协调所遵从的运行结构来自社区消防和救援所采用的《事故指挥系统》（Incident Command System，ICS），后者为应对各种类型的灾害为不同的部门提供了统一的技术标准。这为后来的NIMS和NRP两个配套文件的形成奠定了基础。第三，《计划》推出的同时，还存在着一些特殊灾害的联邦层级专项应对计划，在应对这些特定灾害时，《计划》需要协助并服从于这些专项应对计划。 （二）NRP：从联邦到地方全覆盖的应急管理机制的建立 2001年9·11事件以后，应对突发事件的范围已扩展到遍及美国本土，保卫国土安全成为政府的头等大事。2003年2月28日，美国总统发布国土安全第5号总统令（HSPD-5），要求新成立的国土安全部建立《国家事故管理系统》（National Incident Management System，NIMS）并制定《国家响应计划》（National Response Plan，NRP），以促进联邦、州、地方和部落各级政府全面提升应对各种威胁和挑战的能力。 《国家事故管理系统》（见表3）和《国家响应计划》（见表4）分别于2004年1月和12月正式发布。前者规定了美国各级政府对事故应急的统一标准和规范，其目的是为联邦、州、地方和部落各级政府提供一套全国统一的方法，使各级政府都能协调一致和快速高效地对各类事故进行预防、准备、应急和恢复；后者则是根据前者提供的框架，为应对国家级重大事故提供一套完整的国家应急行动计划，以期能在重大事故的事前、事发、事中和事后，全方位调集和整合联邦政府资源、知识和能力，并实现各级政府力量的整合和行动的协调统一。两个文件分别于2007年3月与2006年5月被重新修订。 《国家响应计划》（以下简称《计划》）的特点在于：第一，把国家响应扩大到覆盖了上至联邦层级下至地方各级政府在内的所有政府机构，将州、地方政府之间的应急管理合作全部纳入国家应急体系。并按照一些新的法律条款与总统令将联邦机构的协调角色集为一体，填补了以往应急相关计划中的管理缝隙。第二，与《国家事故管理系统》形成配套文件，通过对联邦协调架构、应急能力和资源的重新配置，形成统一并覆盖所有应急职能和灾种的国家事故管理方法与国家响应计划。第三，《计划》经过4个月的过渡期后，将得到全面实施，先前存在的一些专项计划，比如国家初级应急计划、联邦响应计划、美国政府国内恐怖主义运行概念计划以及联邦放射性紧急事件应急计划都将被取而代之；尽管一些现存的计划仍然有效，但必须进行必要的修正，使其与《计划》保持协调。第四，国土安全部要对《计划》为期一年的实施情况评估，经过这种初步的检验，《计划》就开始为期四年的实施过程，条件成熟后，会进一步加速其实施。 
按照《计划》，国土安全部每四年负责召集并协调相关单位对《计划》进行全面回顾与修订完善，同时，根据实际情况也会提高更新频率。事实上，在《计划》刚刚颁布的一年之后，2005年卡特里娜飓风暴露了美国政府在应对重大突发事件的机制方面存在严重缺陷，为此，布什总统签署了《后卡特里娜时期应急管理改革法》，规定在紧急状态下FEMA直接对总统负责，代表总统协调灾难救助事宜，这包括协调州和地方政府、27个联邦政府机构、美国红十字会和其它志愿者组织的应急响应和灾后恢复重建活动。随后，在经历了卡特里娜、威尔玛、丽塔等飓风之后，美国政府对《计划》进行了修订，推出了2006年版本，这反映出美国对应急响应过程的持续改进与更新。
（三）NRF：国家应急管理机制体系的完善
尽管经历了重新修订，《国家响应计划》在实施过程中仍然暴露了问题与缺陷：第一，具体内容并不符合国家层面应对突发事件的需求；第二，《计划》本身官僚主义严重、内容相互重复；第三，《计划》并没有明确突出国家层级应对突发事件需要重点关注的内容，并且需要对各参与方的角色与责任更加明确；第四，《计划》及其支持性文件没能建构出一个能够为应急管理人员读懂的操作性计划。
为了解决这些问题，美国引入了“框架”这一概念，希望：第一，从结构性与实用性两方面完善应急机制；第二，突出应急管理是社会各个层面共同分担的责任，并对各方面的角色与责任进一步明确；第三，按照《国家准备指南》（National Preparedness Guideline）中列出的灾害情景进一步提出策略性与操作性方案。为达到以上目标，2008年1月22日，美国国土安全部在改进《国家响应计划》的基础上发布了《国家应对框架》（National Response Framework，NRP）（见表5）。同年12月，《国家事故管理系统》也经历了相应修订完善。
《国家应对框架》的特点在于，在《国家响应计划》指导国家应对全部类型突发事件的基础上：第一，以灵活性、可扩展性、适应性为主要特点，将国家需要协调的组织进行整合，指导国家作为一个整体来应对突发事件。第二，丰富“响应”内容，将其扩展到生命救助、财产与环境保护和满足基本生活需求等领域。第三，将突发事件应对主体的覆盖范围从联邦政府各部门、各级地方政府扩大到了非政府组织、民营企业，并明确他们的作用与责任。第四，给应急管理实践者以及各层级的操作者提供了用于第一响应与应急管理的操作性组织方式与工具，并给他们提供在线渠道等深度培训方式，试图不断汲取教训并改善《国家应对框架》内容。第五，核心部分提出了应对突发事件的五项基本原则，包括建立多元协作关系，分级响应，行动的灵活性、可扩展性和适应性，标准化的命令与行动，随时准备行动等，而且这些原则会随着政治与战略形势的变化以及技术的革新而不断修正。
三、美国应急机制建设的特点及对我国的启示
通过梳理美国应急机制建设的发展过程，可以发现其特点在于：第一，在法律授权的前提下开展相应工作。1988年的《斯塔福德减灾和紧急援助法》是美国以FEMA为核心的应急管理体系建设工作的前提与核心，从整个机制建设发展的过程来看，都是围绕着该项法案授权的内容而展开的。第二，机制的建设一般包括应急机制标准与多方主体应急协调计划（或框架）两份文件，从FRP（配套ICS），到NRP（配套NIMS），再到NRF（配套NIMS修改版本）都是如此。第三，应急机制标准是用来规定全国范围内的各应急管理主体的统一标准和规范，其目的在于为各级政府、私营部门和公共组织提供一套全国统一的方法，使各级政府与相关部门都能协调一致和快速高效地应对各种类型的突发事件，开展预防、准备、应急和恢复工作。第四，多方主体应急协调计划是在应急机制标准所提供的框架的基础上，为应对国家层面的重大事故提供一套完整的国家应急行动计划，以期能在重大事故的事前、事发、事中和事后，全方位调集和整合联邦政府资源、知识和能力，实现各种力量的整合与行动的协调统一。
结合美国的经验与教训，并分析我国应急管理的现状与特点，笔者认为我国需要在机制建设的基础上，进一步调整与完善现有的预案体系，通过机制建设来促动我国应急管理体制的完善并弥补其中不足，同时，通过体制与法制体系的完善来保障应急管理机制的实施与进一步发展。对我国应急管理机制的体系建设的建议如下：
第一，我国应当在《突发事件应对法》与《国家突发公共事件总体应急预案》的整体框架下，规划并建设统一的应急管理机制，其核心内容可以包括应急机制标准以及在《总体预案》基础上扩展与延伸出来的多方主体协调计划两个主要内容，从而在统一全国应对突发事件方法的基础上，全方位调集与整合各方资源，实现应急管理行动的协调统一。
第二，机制建设要往标准化建设的方向发展，从机制的定义、内涵与外延、工作内容等方面进行统一和规范，提高机制的可操作性。值得注意的是，在推动标准化建设的同时，也要注意标准的科学化与合理化问题，从而实现在满足应急管理过程顺畅的基础上提高效率与效益。
第三，对一些目前业已成熟的机制，可以进一步发展并固化或法制化。同时，要注重对国内一些典型突发事件的处理进行评估、总结，并通过相应案例的深入分析总结出经验并在一定范围内推广实施。
第四，在进一步完善现有机制建设成果的基础上，重点加强一些相对重要但较为薄弱环节的机制，包括风险管理机制、巨灾保险机制、应急响应机制、问责机制等。尤其关注对协调联动机制的建设，借鉴美国FEMA将全国56个州划分为10个大的协调联动区域的经验，在我国就可以在一些地区比如长三角、珠三角和环渤海等条件相对成熟的地区建立区域联动机制，通过对这些区域充分授权促使他们自发联动起来应对突发事件，尽量减少行政审批环节和层级管理，优化应机管理流程。
(作者单位：闪淳昌，国务院参事，国务院应急管理专家组组长，国家减灾委员会专家委副主任，北京 100006；周玲，北京师范大学社会发展与公共政策学院讲师，北京 100875；方曼，北京城市系统工程研究中心助理研究员，北京 100089)
A Historical Review on the Development of Emergency Management Operational Mechanism in the United States and Experiences to be Learned by China
Shan Chunchang Zhou Ling Fang Man ［Abstract］The development of emergency management system in the United States could be traced back to over 200 years ago, when the New Hampshire fire took place in 1803. Since then, emergency management as a profession has slowly evolved in parallel with the uncoordinated and piecemeal evolution of federal emergency management structure. On the base of this piece of history, the paper aims to summarize the characteristics, structure, and main contents of the operational mechanisms of this system, thus to provide suggestions for China’s construction of emergency management mechanism.
［Key words］emergency management，mechanism，United States，National Response Plan, crisis management
［Authors］Shan Chunchang is Senior Advisor of Crisis Management for the State Council.Beijing 100006; Zhou Ling is Lecturer at School of Social Development of Public Policy, Beijing Normal University.Beijing 100875; Fang Man is Assistant Research Fellow at Beijing Research Center of Urban System Engineering.Beijing 100089 |
