独家 | 简评《政府投资条例》六大亮点，国务院明文：政府项目不得垫资施工！彻底堵死EPC+F

作者：赵福刚

来源：PPP产业大讲堂（PPPCYDJT）

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      5月5日，是2019五一小长假后的首个工作日。这是从2008年之后的第一个长达四天假期的五一劳动节，这一天，我们等了十一年。而在今天的下午五点钟，《政府投资条例》（以下简称条例）正式对外公布，这是我国政府投资领域的第一部行政法规文件，我们等了二十年。

《条例》全文3971个字，包括“总则、政府投资决策 、政府投资年度计划、政府投资项目实施、监督管理、法律责任”等六章三十九条规定。下面，笔者就《条例》中的重点内容进行分析。

一、明确投资方向（非营利性项目）

《条例》规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源，包括社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。同时要发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域。

解读：未来，政府投资的方向将是公共领域的公益性或准公益性项目，采取“以社会主体投资为主，政府投资为辅”的方式 ，这也从侧面表明了政府要把有经济收益的（经营性）项目让利给社会资本，更大程度激发社会资本的活力，从而带动经济稳步增长。

二、确定资金来源（纳入财政预算）

《条例》要求，政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。要加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

解读：政府投资不能盲目，要根据本级社会发展水平和财政状况，有多大桌就请多少客，一定要脚踏实地，稳步发展地方经济。政府投资要做到“两禁止”：一是禁止投资加杠杆、二是禁止投资搞膨胀。

三、统一审批程序（在线审监平台）

《条例》规定，政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，项目单位应当编制项目建议书、可研报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。

对于采取投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照国家有关规定办理手续；除涉及国家秘密的项目外，投资主管部门和其他有关部门应当通过投资项目在线审批监管平台，使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。

初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

解读：明确了政府投资项目的决策和审批程序，强调了概算约束指标（超估算10%，相关部门可以要求项目单位重新提交可研报告）。

四、规范项目资金（禁止垫资行为）

《条例》要求，政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

解读：首次以文件形式明确政府投资项目不得由施工单位垫资建设。“施工单位垫资”这个词语好熟悉，其实就是““F+EPC”！关于“F+EPC”是否违规的争论从来就没有停止过。现在好了，《条例》的出台，应该给这些争论划上一个圆满的句号。笔者认为，“F+EPC”模式是弊大于利。一方面很可能会形成政府隐性债务；另一方面则有可能形成拖欠民营、国有企业工程欠款。这与当下中央要求加强各地方政府隐性债务管理和加速解决拖欠民营企业中小企业工程款的要求不谋而合。

五、强调事后监督（第三方评价）

《条例》要求，投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价。后评价应当根据项目建成后的实际效果，对项目审批和实施进行全面评价并提出明确意见。

解读：俗话讲，“自己的刀难削自己的把”，对于引入第三方评价机构评估政府投资项目，对政府投资项目未来的发展肯定是有利的，但效果如何，还得看后续疗效。 六、防范债务风险（追究法律责任）

《条例》规定，有下列情形之一的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任：

1.政府及其有关部门违法违规举借债务筹措政府投资资金；

2.未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付；

3.转移、侵占、挪用政府投资资金。

解读：《条例》将防范地方政府债务风险作为重要环节，并且将对违法违规举借债务筹措投资资金的行为追究法律责任，态度之坚决、语气之强硬，各地方政府和平台公司的领导们要三思而后行、谋定而后动！

链接：全文丨国务院发布《政府投资条例》 2019年7月1日起施行