9.国有企业经营方式改革分析

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国有企业经营方式改革分析

——浅谈国有企业的制度创新

              徐  宏

       引言：随着改革开放的深入和市场经济的发展，我国经济出现了显著变化，引起变化的重要原因是政府为扭转通货紧缩趋势采取了一系列宏观政策。一是坚持实施积极的财政政策，发挥了拉动国民经济发展的重要作用，尤其是加强基础设施建设开拓了传统产业的市场。二是加强社会保障体系的建设，提高中低阶层的收入，拉动了消费的增长。三是实行稳健的货币政策，采取退税政策，使出口由一度的负增长、零增长转为正增长。四是增加科技、教育的投入，推动高新技术产业发展，改善了产业结构。政府宏观政策的主要受益者是国有企业，但主要以行政手段扭亏为盈，可能会使国有企业热衷于取得国家援助，忽视自身的改革，继续维持“软预算约束”，过分强化政府资源配置的作用，违背改革的初衷。因此，国有企业改革的形势，应该把注意力放到国有企业改革的远期目标上，放到国有企业的制度创新上。

一、深化国有企业改革存在的主要问题

     第一、国有经济布局与结构问题。虽然国有工业企业在所有行业中的份额都逐年有不同程度的下降，但国有经济布局和结构问题仍然存在。诸如有限的国有资本怎样托起巨大的国有经济“盘子”，国有经济的主导地位怎样体现，政府的直接管理能力与数量巨大的国有企业的矛盾怎样解决等等问题，需要进一步解决。

     第二、政企不分问题。从改革开始到现在做了大量的探索，开始是不断扩大企业经营自主权，后来又实行党政机关公检法机构与企业脱钩，要求政府不再直接管理企业，但实现政企分开还有很长的路要走。有人认为政企不分是国有企业的本质规定，国有企业作为特殊企业不能成为真正的企业，这些问题也有待于研究和解决。

        第三、建立现代企业制度问题。现代企业制度的基本要求是：“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，并提出“公司法人治理结构”是公司制的核心。近年来，我国国有企业领导制度改革虽取得了一些经验，但是，建立现代企业制度还有不少问题。例如，公司治理结构不规范，甚至上市公司也存在严重的治理结构不规范现象；产权清晰化、多元化、流动性这些现代企业制度的基本问题没有解决；国有资本的所有者“虚置”；对高层经理人员的有效激励约束机制尚未形成；国有资产流失严重；中介机构独立性差；资本市场和企业市场距离现代市场经济的要求还远；等等。

   第四、国有企业社会负担和经济效益问题。不少国有企业效率低，经济效益差，盈利长期呈下降趋势，亏损企业的亏损总额逐年上升。引起国有企业亏损的原因很复杂，除了体制性原因以外，企业内部非体制性的因素也很多。有人估计，现在一般国有企业的富余人员约占全部职工的20%--30%，国有企业欠银行的债务已经超过3万亿元，其中相当比例为不良债务。企业办社会的包袱，负担的退休职工的包袱沉重。

二、如何深化国有企业改革创新分析

   （1）转变观念。深刻认识公有制为主体、多种所有制共同发展是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。公有制经济除了国有经济这种形式以外，还有大量多种形式的其他公有制经济形式。只要坚持公有制为主体，国家控制国民经济的命脉，发挥国有经济的主导作用，就不会改变我国的社会主义性质。积极探索公有制的多种实现形式。国有资本通过股份制，可以吸纳和组织更多的社会资本，放大国有资本的功能。所以，大力发展股份制和混合所有制企业是一种现实的选择。科学界定国有经济的功能，体现市场经济的一般要求和社会主义市场经济的特殊要求，进一步从战略上调整国有经济的布局，更好的发挥国有经济的主导作用。始终把国有企业改革作为经济体制改革中心环节，重视国有企业改革，围绕国有企业改革进行其他改革，国有企业改革也要和其他改革更好结合，彼此相互促进，触及深层次的矛盾和问题，争取在实践中尽快有大的突破。

      （2）继续从战略上调整国有经济布局。国家从管理国有企业、国有资产转向管理国有资本。国家作为国有企业的出资人，拥有的是国家投资资本的所有权，即国有资本。资本是不断流动的，国有资本也要在不断流动中回归其追求效益最大化的资本本性，并在不断流动中构建国有企业产权多元化。明确这一点，有利于从战略上调整国有经济的布局。从市场的一般要求和社会主义市场经济的特殊要求出发，科学界定国有经济的功能，对国有企业进行分类改革。从市场经济的一般要求来看，国有企业主要用来提供公共产品、解决外部效应，以及承当一部分诸如地区经济平衡、充分就业等社会目标。从我国社会主义市场经济的要求来看，国有企业要成为国家调控国民经济的一种政策手段。国有企业可以有效地实现资本集中，兴办资本密集和技术密集型的大企业，实现赶超目标。所以，国有经济需要控制的行业和领域主要包括涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。在进退有据的基础上，积极探索国有经济的退出方式。从战略上调整国有经济布局，就有进和退的问题。进和退是辨证的，两者要紧密结合，退是进的基础。相对而言，退可能更为困难。《决定》没有明确规定国有经济的退出方式，是为了尊重实践，不搞“一刀切”。短期来看，可以通过债权转股权等方式；从长期来看，可以通过国有股减持、规范兼并破产、变现部分国有资产等多种方式。以上方式的主要难题在于缺乏产权流动的市场化方式和渠道。解决这个问题可以从两个方面入手：一是培育法人投资主体，改进公众性投资方式和充满投机性的股票市场，逐步使发展壮大的股市能够成为产权置换的主渠道；二是推动企业间的资产并购。

（3）把抓大和做强、放小和扶小结合起来，推进国有企业战略性改组。通过战略性改组，进行国有企业间以及国有企业与非国有企业间的兼并、联合和重组，形成专业化、社会化协作体系，重点培养一批拥有自主知识产权、主业突出、核心能力强的大型企业和企业集团，提高产业集中度和产品开发能力，克服多年重复建设造成的产业组织问题及“大而全”、“小而全”的企业结构问题。放开搞活包括中型企业在内的范围。要通过国有资产重组，采取承包、租赁、拍卖等形式出让中小型国有企业的经营权和所有权，让它们选择适宜的财产组织形式，独立走向市场，将置换出的国有资本用于增加大型国有企业的国家资本金或进入支柱产业、高新技术产业。这样做，有助于强化国有经济的整体实力和后继发展能力，积极支持中小企业特别是科技型企业，促进中小企业向“专、精、特、新”的方向发展。在国家宏观调控下，充分发挥市场机制的作用，逐步形成大企业为主导、大中小企业协调发展的格局。

      （4）努力实现政企分开，探索国有资产管理的有效形式。积极探索国有资产管理的有效形式，建立规范的监督运营机制，也是实现政企分开的必要条件。在国有企业改革中，如何建立有效的国有资产管理体制，保证出资人到位，保证国有资产及其权益不受侵犯，是一个重大的理论与实践问题。按照《决定》提出 “国家所有，分级管理，授权经营，分工监督” 的原则，根据我国以往的改革经验，笔者认为以下几个问题应该引起关注：首先，国务院作为国有资产的代理人不可能直接代理经营国有企业，通过部委和各级政府层层委托代理以后，各个部门都认为自己是国有资产管理的代理人或者是实际上的所有者，所有权被各个部门分割，实际上已经架空了真正的所有者，无法形成各级代理之间的合理约束。其次，现在把授权经营作为管理国有资产的一种主要形式，实践中创造出了被称为“三个层次”的管理模式，即上层是国有资产管理委员会，中间层是国有控股公司，下层是国有资本投入的基层企业。授权经营相对于以前的行业管理来讲，是一个进步，但实践中要注意解决两个问题：一是所有权的分割现象没有根本改观，尽管组建了资产管理委员会，但政府部门间的争夺可能使它不能有效行使职能。二是这种管理体制的出发点是政企分开，各种国有资产管理机构的设置是在政府和企业之间增加隔离带，因此会存在监督效率和国有资产安全性之间的矛盾。再者，将地方国有企业资产管理体制的试点权下放。允许他们根据国有企业的不同情况采取不同而有效的国有资产管理体制。试点企业采用的方式主要有：由政府主管部门暂行国有资产出资者职能，国有资产管理部门作为国有资产出资者；将原来的执行行业管理职能的行政公司转体为国有资产经营公司，由它作为国有资产的投资主体；由其他国有法人如大型国有企业集团作为国有资产的出资者。这方面的经验应该认真总结。最后，正确看待和发挥非国有股在资产管理体制改革中的作用。国有企业中的非国有股会起促使国有资本产权清晰的作用，现在非国有投资者能够进行大额投资、在大型国有企业的资本总额中占有显著份额的在我国还很少，大力发展非国有企业，可以促进国有企业的改革。在有些部门，还可以吸引外资参与国有企业的改革与发展。此外，由“分级管理”向“分级所有”过渡，可能是一种合理的选择。从国际惯例看，任何一个市场经济国家，只要政府是分级设置的，那么各级政府所办的企业必然是分级所有的。从我国情况看，名义上的统一所有与实际上的分级所有是一个客观存在。

   （5）建立和完善现代企业制度，着力解决国有企业的历史包袱。国有企业建立现代企业制度，应该首先从产权改革入手。首先要使所有者到位，并改进国有资产管理的体制，清晰国有资产的产权，国家所有者以股东方式行使权利。推进配套改革，满足现代企业制度产权多元化和交易流动性的要求。通过国有股减特、规范上市和中外合资等形式，克服国有股“一股独占”和“一股独大”的弊病。产权清晰要在法律的高度做到投资主体清晰、投资主体之间的股权结构清晰、股权作用清晰。进一步明确企业法人财产制度，使企业拥有包括股东投资和借贷形式的边界清楚的企业法人财产。从财产所有权上讲，国家作为出资人对企业财产中的国有资本只享有最终的所有权，国有企业则拥有现实的法人财产权。这种法人财产制度，可以在宏观上保证社会主义公有制性质，微观上使企业作为独立的市场主体进行运作，追求企业自身的目标。针对公司法人治理结构严重不规范的现状，当前特别要在规范法人治理结构上狠下工夫。现在通行的法人治理结构是公司治理长期演变、发展、完善的结果，各个公司制企业的实际治理结构可能有较大的差异，但应该在推进建立现代企业制度的过程中遵循《公司法》的基本原则，积极借鉴通行的国际规范，防止过分强调自己的特点和现状，违背企业制度的客观规律。

     综上所述，通过多种途径增资减债，改善企业资产负债结构。现在国有企业负债率较高，其中包括显性负债和隐性负债两个部分。显性负债主要是指企业未偿还的银行贷款，这一部分已经开始通过债转股的方式加以解决；隐性负债主要是指国家对职工的社会保险承诺，这一部分可以考虑转化为养老基金的股权。要支持企业多渠道引进新的投资者，包括依据自愿原则，增加职工特股比例和提高企业直接融资的比重，具备条件的可以通过中外合资等形式增加资本金。有步骤的减少国有企业冗员。继续做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，鼓励有条件地区积极推进建立市场导向的就业机制。解决不应由企业负担的社会职能，逐步把企业所办的学校、医院和其他社会服务机构移交政府或社会管理。