政府引导产业基金是否能破解政府资金困局？

2017年1月14日，我应邀参加省某局一个研讨会议：如何破解当前政府的资金困局？由局副局长主持会议，财务处处长和计划处处长列席，同时到场的有招标代理公司老总，律师事务所律师，规划设计院院长。

会前每个人拿到一份局里的方案，方案分两种：一是各个市县分别做PPP项目。二是由局里从省级统一统筹项目，打包做PPP项目。

局长把局现状给大家简单介绍：目前干线项目有国家专项资金、省级配套资金和各地政府配套资金。但省级配套资金已不够项目的需求，现在省里只有30多亿，但需求却是100多亿。如何解决这一难题呢？

规划设计院提出两种思路：一是用银行贷款解决，利息是基准利率4.9％。但银行贷款额度有限，不足以满足现状需求。二是成立政府引导产业基金，利用杠杆撬动大资金。但融资成本会在6-8％之间。

招标代理公司老总发表意见：觉得政府性引导产业基金可行，目前省会城市已有设立产业引导基金，现在的融资成本是5.8-6.2％，基金管理公司正在和一些银行在谈，未确定最终融资成本。

我的意见是：局里的两种方案结合，由省级设立政府引导产业基金母基金，各地市设立产业基金子基金，再由子基金把资金用股权或股+债的方式投入到县或市级具体项目中。这样资金经过两个层级的杠杆，可以最终放大到1000亿左右，这样不但能解决省级配套资金问题，并把市县级资金问题也解决了。再由各市县具体项目做PPP运作。

律师的意见比较保守，要回去沟通查政策，就局里目前情况，是否能设立政府引导基金。

但总体的意见都偏向于设立政府引导产业基金，以破解目前的资金困局。

1月13日，国家发展改革委出台了关于印发《政府出资产业投资基金管理暂行办法》的通知。旨在优化政府投资方式，发挥政府资金的引导作用和放大效应，提高政府资金使用效率，吸引社会资金投入政府支持领域和产业。

我们这个会议正好是在政策出台的第二天，我把这个政策分享给大家，由此也振奋了在坐各位的心。觉得心里有底了：国家支持政策性引导产业基金破局。

那么如果局里要设立这个产业基金，有什么优劣势呢？改如何能把这个计划真正落实到位，使其落地呢？

首先，局里的政府配套资金如何能划转给基金？贵州2015年有个产业基金，是由省政府授权，由高速公路集团和当地融资平台公司利用省里一般预算和公司自有基金做为劣后级投资到产业基金中。那么我省目前资金是走不了这个程序，需要申报，不知道财政厅是否会同意此种做法。

采用产业基金融资，利率比较高，政府是否能承担的起？当场用30亿作为基数，用7％融资利率计算10年还款额。结果显示是还款42亿左右，还在局里承受范围之内。以此类推如果融资到200亿的资金量。

市级子基金的推动和资金监管问题，怎么解决？省级母基金为市级提供便利，市级如果资金充足或觉得母基金融资成本过高，可以选择是都设立子基金。在设立市级子基金的情况下，因为是独立运作，要独立聘请基金管理公司，所以会独立承担责任，省级母基金通过其投资额适当监管。

那么如何设立母基金和子基金呢？

首先，应由省政府授权省局下属公司做为省财政预算的出资人，以劣后级参与到基金中，给广大金融机构投资此基金提升信心。聘请专业的基金管理公司做为基金的GP，聘请有专业资格的金融机构做为基金的托管人。向具有合格投资人资格的各金融机构（商业银行、保险公司、社保基金等）和社会投资人发出融资邀请，作为基金的优先级LP，共同设立产业基金母基金。母基金可以直接投资到具体项目中，但大部分资金是投资到各地市子基金中。

第二层是各地市子基金，另外聘请基金管理公司做为子基金的基金管理人GP，另聘请金融机构托管资金，省级母基金和市配套资金做为劣后级LP出现，再从市级向金融机构和合格投资人发出融资邀请，让其做为优先级LP.目前的情况是只要省级能同意此方案，各个金融机构会蜂拥而至，为基金融资的。

各市级子基金再把基金的资金投入到所辖县区具体产业项目中，可以是股权形式，也可以是股+债的形式。那么要考虑一个基金退出机制，如何能在相应期限内保证基金能顺利退出，这个问题还需要再详细思考。

在前边我们提到过国家专项资金，这个资金是直接下放到项目上的，必须用于项目的建设。这种资金，我们在做新安和新乡等几个项目中都遇到过这种情况。国家专项资金可以做为项目政府股权投资部分，也可以作为政府补贴资金出现，都不影响项目做PPP模式的进展。

那么这样总体布局，不但能解决省级和市级资金问题，并能解决具体项目资金问题。6-8％的融资成本，做PPP项目来说，政府是能够接受的。现在有些具体项目的总体回报率能给到10％以上（含融资成本），普遍在7-8％左右。在县级和市级具体PPP项目中，财金【2016】90号文中提到，政府性基金可以适当运用到PPP项目中。PPP项目有当地一般公共预算支出和政府性基金预算支出共同的支持，再加上政府引导基金的投资，项目的落地会进一步加快！

我又根据实操中遇到问题，向局长请示，能否在以下问题中制定规则，以利于项目的推进。一是运营费用能指定具体可指导的标准，便于财务测算，也能使各县市行业主管部门在预估时能有一个参照。二是制定合理可行的绩效考核指标。

局长对我的提议很认可，表示会同时让计划处出台行业PPP操作指南，在具体运作中把控和指导项目，让项目采用PPP模式更符合国家政策，并符合当地的实际情况。

下一步，就是指定母基金运作的具体计划，先由局领导报省财政厅，看批复情况如何，期待中。如果真正开始运作，最少需要半年时间，在实际运作中，还会遇到很多实际问题。有待下一步探讨。