黑麦：拿公积金堵养老金缺口有所欠妥

近日，人社部社会保险事业管理中心发布《中国社会保险发展年度报告2015》显示，城镇职工与城乡居民两项养老保险累计结余近4万亿元，但职工养老保险抚养比已下降至“不到三个人养一个人”。据悉，人社部的最新思路是，用住房公积金来补充养老保险。

另据媒体报道，由于人口老龄化严重，困难群体断缴人数较多，东北三省养老金缺口巨大，企业养老负担沉重。据统计，东北地区企业养老保险抚养比为1.55，远低于全国平均水平2.88。其中黑龙江省为全国最低，仅为1.33，并且三省企业养老保险抚养比都成逐年下降趋势。辽宁省原副省长、国家开发银行原副行长刘克崮建议，应扩大企业年金制度，在职工购买首套住房后，可将住房公积金与企业年金合并，形成职工个人养老公积金账户。

在国内财政金融市场，证券再扶也都操碎了心，保险闷声发大财但名胜差，银行现在也得站起来挣钱了，资管之类的一般人玩不转，能玩的问题又多多。而这不起眼养得白白胖胖的公积金，前15年也安安静静不闹事，虽然近几年开始被盯上了，不过一点都不让家长操心。当然，因为白白胖胖一身油，所以市场上有点风生草动，要加油补充能量了，就容易被盯上。2009年，保障房建设资金短缺，国内开展了住房公积金支持保障房建设长期贷款试点；2015年，股灾来了，又有人希望放宽住房公积金投资领域，允许投资资本市场。

但其实，用公积金来补充养老金的缺口，并不妥当。主要可以从三个方面看：能否用，怎么用，能用多久。

一是能否用。

这主要从住房公积金所有权来说，这是根本问题。《住房公积金管理条例》规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。虽然这个“所有权”带有一定的限制性（如使用条件，托管规定等），并非完全意义上的“所有”，但是也还没有到可以“明目张胆”拿别人的钱（单位及个人所缴）乱花的地步吧。从法理上这断然是说不过去。当然了，在国内，这样的根本问题难不倒有关部门，只要对法律稍作修订即可“合理化”，“只要底线滑了坡，方法总比困难多”嘛。

二是怎么用。

首先，公积金用途问题。假定过了第一关，用住房公积金补给养老金合理合法化，那么接下来怎么用的问题就来了。从住房公积金的使用看，住房公积金应当专项用于职工住房方面如购买、翻建、大修自住住房、租赁方面的支出，不得挪作他用，只有在符合规定的情况下才允许提取，目前看来，这一点“符合规定的情况”其实很容易就过关了。Over.

然后，公积金区域协调问题。国内的公积金和香港、新加坡存在明显差异，其中一点就是国内的公积金实行区域化管理。目前管理住房公积金的是各级政府的住房公积金管理中心，住房公积金的归集使用层级是很低的，一般来说归集到市一级。这个所谓的市既包括地级市，也包括直辖市和计划单列市，归集到省一级的很少。这就意味着，住房公积金缴存来的钱，是在不同的地方政府手中管理，这跟中央统一管理且可支配的社保基金管理是完全不一样的归集管理模式。这产生的问题是：在技术上资金的调配存在需求，在管理权及利益上需权衡各方。

最后，管理主体和投资收益问题。如果地方的中央达成一致，住房公积金归中央管，那么这个基金的定价如何解决。如果用于养老金的收益低于其他领域的投资（如银行间市场），地方政府在公积金上缴中央这件事上必然是没有动力甚至抵触的。另外，由于各省份经济发展水平参差不齐，公积金余额不一，各住房公积金管理中心的定价诉求很明显存在很大差异的。若将各公积金管理中心置身市场角度去定价，这个使用成本毫无疑问会增高，中央财政上将会面临较大的压力。从另一个角度看，如果中央让渡管理权（比如，沈阳的公积金管理中心用本市的公积金来填养老金这个坑），地方政府又该怎么使用这笔资金？其中的风险又如何？权力意味着义务和担责，风险的预防和责任的界定等因素都需要考虑。权力的下放赋予基金调用的灵活和配置的高效，但同时也容易滋生腐败等风险，从常见于报端的非法违规挪用公积金事件可见一斑。

三是能用多久。

今年3月份《中国建设报》刊发的《住房公积金利率政策的重大改进》一文显示，我国住房公积金归集余额每年增长4000亿左右，截至2015年年末全国住房公积金归集余额4.1万亿元，预计2016年全国可归集住房公积金1.6万亿元，按照75%提取率计算，余额4000亿元。也即2016年全国可归集住房公积金4.5万亿元。

而中国社科院去年年底发布的《中国养老金发展报告2015》透露，截至2014年底，城镇职工基本养老保险的个人账户累计记账额达到40974亿元，而城镇职工基本养老保险基金累计结余额为31800亿元。也就是说，即使把城镇职工基本养老保险基金的所有结余资金都用于填补个人账户，也仍然会有接近1万亿的空账。虽然说空账并不等于亏空，但是空账额的日益增长却是个不争的事实。

随着人口红利消失，老龄化加剧，按现有的缴存和运营管理模式，养老金的缺口只会越来越大。由以上数据可以看到，公积金虽然肥大，但是面对养老金的庞大缺口，毕竟是能力有限。

此外，由于公积金改革的推进，其使用门槛的降低和用途的扩大将提升提取率，最终的结果是其余额将缓慢增长或下降。由此看来，用住房公积金来补给养老金，并非长久之计。

总之，目前看来用“借用”公积金来养老，做法欠妥，也只是一时之计。调整生产结构，优化资源配置，统筹住房公积金、社保基金、企业年金及养老金等运营，整体提升其盈利能力和参与积极性，从动态上去解决问题，结果会更乐观点。

2016.09.03 于清河