行政复议体制改革诌议

[内容摘要] 行政复议制度实施以来，取得了不少成绩，但弊端也日益显现。产生弊端的最根本原因就在于定位的不清晰。本文着重探讨了回归行政复议制度的目的价值的可能性，也就是如何变革才能符合其应然状态，并对行政复议体制的改革提出一点设想。

[主题词] 行政复议 体制改革 委员会
行政复议体制改革诌议
　　　
　　　自1991年1月1日《行政复议条例》实施以来，经过多年实践，我国的行政复议制度取得了可喜的成绩。1999年10月1日《中华人民共和国行政复议法》实施后，我国行政复议工作更取得了长足的进展，但同时也面临着诸多问题。这些问题大致可以分为两类。一类是比较具体的操作层面的问题，如复议申请人范围的确定、抽象行政行为的审查标准、复议法律文书的标准格式等；另一类是比较宏观的制度层面的问题，如行政复议制度的定位、行政复议与行政诉讼的衔接、行政复议制度改革的方向等。
　　　通说认为，传统意义上的行政复议，是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、合理性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。①行政复议制度如何定性，法律上并没有明确界定，理论上也存在着不同看法，这就属于上述的第二类问题。定位的不明确，在实践上已经带来一些值得考虑的问题。
　　　根据《行政复议法》的规定，行政复议是行政复议机关内部层级监督与救济的重要方式之一。将行政复议制度定位为行政机关的内部监督机制，刻意回避司法化，其弊端随着行政复议法这几年来的实践而越发表现得明显。
　　　第一、从行政复议机关到行政复议机构都缺乏应有的独立性。依我国《行政复议法》的规定，复议制度中的复议机关有三种类型：一是作出被申请具体行政行为的行政主体，二是作出被申请具体行政行为的行政主体的上一级行政机关，三是作出被申请具体行政行为的行政主体所属的人民政府。对第一种类型而言，实际上是自己对自己的行为进行审查、作出复议决定，显然违背了“任何人不能为自己案件的法官”的一般原则，其公正性和权威性都值得怀疑。对后两种型类而言，由于复议机关与作出被申请具体行政行为的行政主体之间存在着直接的行政隶属关系和千丝万缕的业务联系，复议机关往往容易受到“地方利益”或“部门利益”的影响，很难成为一个公正的居中裁判者。有时被申请复议的行政行为在作出之前已经向复议机关请示过了，作出被申请行政行为的行政主体的决定实际上已经体现了复议机关的意志，这种情况下复议也就没有多少实际意义了。②另外，行政复议工作具体是由行政复议机构、也就是行政复议机关内部的法制工作机构来负责的。作为内设办事机构，复议机构没有独立的职权，不是独立的行政主体，只能具体办理受理、审查等工作，草拟复议决定，提出处理建议，但最后决定的权力却属于复议机关的行政首长。在这种制度设计之下，行政复议案件的办理不可避免地会受到行政首长意志的影响和干涉，难以保证案件的办理质量。
　　　第二就是由于行政复议机制失灵所带来的非规范性争议解决机制恶性膨胀的问题。由于缺乏必要的独立性，复议决定出现维持结果的比率畸高，使得人民群众对这一机制失去了信心，行政复议对行政行为的监督制约作用难以切实发挥，使得这一制度设计存在的意义打了折扣。由于复议这一制度渠道不能正常发挥其作用，导致诸如集访、街头抗争等非规范性的争议解决机制急剧膨胀。这反过来进一步冲击了行政复议制度，形成制度渠道虚置、非制度渠道膨胀的恶性循环。这种状况，不利于及时有效地化解矛盾，解决问题，降低了法律的威信，也不利于维护社会稳定。
　　　第三，作为一种行政机关内部的监督与救济方式，行政复议在绝大多数情况下并不是最终解决问题的方法，行政复议决定缺乏应有的稳定性和权威性。立法者出于监督行政权力的需要，在行政复议程序之外还设计了行政诉讼程序，以保障相对弱势的行政相对人的合法权益。这种制度设计在其目的来说无可厚非，但在实际操作中却产生了比较严重的后果。当事人可以把申请行政复议当作一种试探，复议决定对自己有利就接受，不利则不接受，反正他还可以另行向人民法院起诉作出原具体行政行为的行政机关或者行政复议机关，最终由法院的判决来确定究竟孰是孰非。这样一来，行政复议就失去了作为一种解决争议的手段所应该具备的稳定性，理所当然的这一手段就越来越不被当事人所重视，复议案件数量的减少也就是必然的了。
　　　由于以上弊端的存在，使得立法者所期望的行政复议与行政诉讼的良性互动几为不可能，造成司法权的错位，并导致整个行政争议解决系统的失灵和非规范性争议解决方式的恶性膨胀，改革现行的行政复议体制已经势在必行。改革要使行政复议真正体现其存在的价值，发挥应有的作用，首先就要定位准确。只有明确了行政复议应该是什么样的，才能以一定的制度设计来体现这一对行政行为的监督方式，发挥其独特的作用。
　　　关于行政复议的性质，理论上存在各种不同的观点。有的认为是一种行政活动，有的认为是一种司法活动，有的认为是在一种兼具行政和司法双重色彩的行政司法或准司法活动，还有的认为行政复议是形式上的行政行为而实质上的司法行为。③笔者认为，对我国行政复议的性质，可以从应然和实然两个不同的视角作出分析。
　　　从实然角度来看，在形式意义上我们一般将行政机关所从事的活动都归于行政行为。我国的行政复议按照现行法律的规定是在行政系统内运作的，行政复议机关是行政机关而不是司法机关，其行使的是行政职权，这些都表明了我国行政复议的行政性。然而在实质意义上，以具体行为的性质为标准，行政复议机关所从事的活动又很难说完全不具有司法性。行政复议不同于一般的行政执法活动，它是一种行政争议解决机制，其运行中通常有三方主体：行政复议机关、行政相对人（行政复议中的申请人）和作出被申请的具体行政行为的行政机关（行政复议被申请人），复议机关作为独立于复议申请人和被申请人之外的“中间者”对后两者之间的争议作出裁决。行政复议的进行也被要求遵循比一般行政执法行为更严格、更规范的类似司法程序的程序和步骤。这些特点也体现出了行政复议的司法性质所在。所以说现行我国行政复议是“兼具行政和司法双重色彩的行政司法或准司法活动”是有道理的。
　　　从应然的角度来看，就完全不是这么一回事情了。行政复议应当保护相对人的合法权益，通过个案审查的方式，对行政机关的行政行为进行有效的监督，促进行政机关依法行政。这就要求行政复议机关应当尽可能的独立于作出具体行政行为的机关。然而在我国现行的行政复议体制中，为了强调“便民”和“效率”，居然可以让原作出具体行政行为的行政机关成为复议机关，即便是其它两类机关也与原作出具体行政行为的机关有着行政隶属关系和业务联系，复议机关在作出决定时不能不考虑下属机关的情绪和今后工作的开展。同时，由于还有行政诉讼的程序可以选择，行政复议机关在办理行政复议案件的时还不得不考虑案件是否会进入诉讼程序，自己的决定在法院是否能得到维持，做决定的时候难免顾虑重重，这就很难保证复议的公正性和权威性，民众对这一制度的热情和信心日趋降低也就是可以预料的了。我们国家千百年来权力高度统一集中、法律文化传统上行政与司法不分，联系这样的历史与我国现在整体法治状况，这种现象是可以理解的。但是，事实是，我国行政复议的非司法化特征，与当今世界各国争议解决机制的发展方向背道而驰。
　　　所以，行政复议制度的改革应当从应然出发，同时考虑到我国的实际情况，以司法化为导向，逐步淡化行政色彩，增强行政复议机构的独立性，提升人民群众对行政复议制度的信心，拓展这一制度化的解决争议的渠道，为保障人民群众的合法权益、维护社会稳定发挥积极作用。
　　　行政复议的司法化应该包括至少以下两层含义：一是行政复议的程序、行政复议组织应该具有司法化特征，使复议机关能够独立作出比较公正的决定；二是行政复议决定应当具有较高的稳定性，最好是不能以普通的行政诉讼由司法机关随意改变，至少行政复议决定应当得到相当的尊重。
　　　要达至如此的改革目标，改革的最佳模式之一莫过于以政府法制机构为基础建立独立的行政争议裁决机构，可以称为行政复议委员会，受理对行政行为不服的行政争议。同时把可以在行政复议后选择向普通法院提起诉讼的二次选择权改为在行政争议出现后只能一次选择，行政相对人只能选择向行政复议委员会提起行政复议或者向普通法院提起行政诉讼，而且行政复议委员会是一裁终局。这种改革模式是对现行行政复议和行政诉讼制度比较大的变革，使行政争议处理一定程度上摆脱了“司法最终”原则的羁绊，提高了行政争议解决的行政程序（也就是行政复议程序）的法律地位，使其与行政争议解决的司法程序（也就是行政诉讼程序）并列，而不是在复议后还可以用诉讼手段来推翻复议决定，有利于体现行政复议机制解决行政争议的效率性、专业性和权威性特点。同时也给了审判机关对错误行政行为予以纠正的机会，防止对行政权力缺乏必要的监督。
　　　采用行政复议委员会体制还可以构造更为科学合理的权力结构，可能更真实地反映我国宪法所确立的政权组织形式。我国宪法规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，并没有规定审判机关有权监督行政机关。而现行的行政复议和行政诉讼制度却使审判机关不光获得了对原行政行为作出最终判定的权力，而且获得了对行政复议的决定进行判断的权力。说得严重一点是行使了本该由人大行使的权力，是一种违宪行为。消除这一违宪状态的最佳办法，就是由人大设立一个下属机构，来行使监督行政机关的职权，这样更符合我国宪法所确立的政权组织形式。但由于建立这样一个独立的系统，在程序上和实际上都存在很大的困难，因此可以退而求其次，使行政机关的复议裁决具有终局裁定的效力，避免司法权力的不当干涉。这样的二者择一体制也有利于减少普通法院权力过大容易导致的司法专横和腐败。
　　　采取行政复议委员会体制，是对现行体制较大的变革，难度可想而知是较大的。所以改革的措施和方式不能过于激进，应当考虑实际情况，有计划地逐步推进，避免造成不必要的动荡和损失。可以设想分以下两个步骤来实现。
　　　第一步是增强行政复议机构的独立性。可以考虑将复议业务从各个行政部门内部的法制工作机构剥离出来，以一个城市或地区为单位，建立一个统一的行政复议机构，作为这一级人民政府的组成部门。考虑到采用一裁终局的制度设计，复议委员会的级别就不能太低，以利于保证行政复议的办理质量，所以在地市一级开始设立复议委员会是比较恰当的。这样，就摆脱了行政复议中部门利益的牵扯，提高了复议机构的独立性，增强了行政复议的公正性，有利于维护行政复议决定的稳定性和权威性。
　　　第二步，进一步增强其独立性和司法性。要在立法上精心配合，严密行政复议程序，纳入更多司法性的元素。比如在对重大疑难案件作决定时，不再采用行政首长负责制，而可以采用复议委员会制。为了保证行政复议委员会所作决定的公正性和权威性，在人员任命的程序上可以借鉴国外的经验，由行政首长提名、立法机构任命，非有错误不得罢免，以使行政复议委员会相对于政府保持一定的独立性。
　　　同时提高受理行政案件的普通法院的级别，以利于提高行政案件的审理水平，加强行政案件审判的权威性，维护行政决定的稳定，同时也避免了各级普通法院普遍设立行政庭所导致的资源浪费。
　　　届时，在所有对行政行为的控诉中，行政相对人都可以有权利选择行政复议委员会或普通法院来解决行政争议，但一经选择就不能在行政复议委员会做出裁决后再向普通法院提起诉讼，以保持行政决定的稳定性，尊重其权威，也可以避免对同一案件重复审查，节省有限的司法资源。这样的制度避免了行政相对人将行政复议当作试探的可能，提高了行政复议的公正性和权威性，将能够更加有效地促进依法行政，保护行政相对人的合法权益不受不当行政行为的侵害。

[注释] 1、参见姜明安主编，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社出版，1999年版，第279页
　　　　　2、参见应松年、袁曙宏主编，《走向法制政府—依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社出版，2001年版，第299页
　　　　　3、参见杨解君、温晋锋著，《行政救济法》，南京大学出版社，1997年版，第97页