“国中”沈阳，呼之欲出？
首发凤凰网政务，来源：
風聲評論（ifengopinion），作者：
柯锦雄
1625年，清太祖努尔哈赤从辽阳迁都到沈阳，称之为盛京，奠定了沈阳此后三百多年东北军政中心的地位。此时的长春还不曾拥有姓名，哈尔滨也是一片湿地，大连更是一片滩涂，沈阳就这样孤独地成长了两百余年，直到俄国人和日本人来到这片中国人的土地上。
北洋军阀、俄国人、日本人，在东北这片土地上各自发展势力，如果说哈尔滨是俄国人打下的基础，长春有日本人留下的规划，大连是日俄的混合，沈阳则更像是北洋军阀留下的“遗产”。这些艰难困苦的历史在1949年画上了休止符。
从1949，到2019，前三十年，东北以一己之力撑起了共和国的经济发展，从粮食生产，到工业发展，从人才培养，到资金支持，东北赢得了“共和国长子”的称号。而到了改革开放时期，从计划经济体制转向市场经济体制的过程当中，东北落后了。曾经东北发展的路径选择，如今成了东北难以摆脱的路径依赖。
区域的低迷，反映在城市发展上，就是东北四大副省级城市一个一个被后来者追上，超越，甚至远远地甩开。2000年，西部大开发战略提出，2003年，东北振兴规划推出，2009年，中部崛起规划实施，到如今，西部的成渝镐，中部的汉郑，相继成为国家支持的国家中心城市。
“十四五”规划期间，国家将会提出新一轮的东北振兴的规划，届时东北地区的国家中心城市应该会尘埃落地，东北四大城市，到底会花落谁家呢？沈阳的机会有多大？
01 “东方鲁尔”的起起落落
苏联相继援助了中国156个重点建设项目，其中57项落在东北，而沈阳则有六项，加上援助项目的配套项目，沈阳以及东北的工业体系逐步建立。沈阳铁西区是沈阳工业的缩影，被称为新中国工业摇篮，在这里诞生了中国工业史上诸多第一：第一台车削普通机床、第一台50万伏超高压变压器、第一台125万吨挤压机……铁西区最多的时期集聚了沈阳80%的工业企业，全场不到10公里的北二路是铁西区的核心，37家大型工业单位在此生产。
在计划经济时代，国家能够迅速地调配一切资源，快速地生产出国家所需的工业产品。沈阳也拥有了各种称号：共和国长子、新中国总装备部、“东方鲁尔”。丰富的资源，巨量的投资，外部的援助，以及体制的优势，让沈阳以及东北快速成长。到改革开放初期，东三省人均GDP不同程度地高于全国人均水平。即便到了上世纪九十年代，东北依然能够依靠重工业基础占据全国GDP的十分之一多，这也是为何一个东北地区，能够拥有四个副省级城市。
到了市场经济时代，已经习惯于按国家指令生产的东北工业基地，逐渐变得不适应新时期的要求。即便中国第一家破产企业诞生在沈阳，但并没有改变这里的计划经济路径依赖，1992年，社会主义市场经济的概念提出，没有的国家计划支持的沈阳，GDP虽然惯性增长，但是相比较于东南沿海地区的其他城市已经逐步落后了。“下岗”成为当时沈阳等老工业基地的标志性现象。
1995年，铁西区停产、半停产企业增加到三分之一，30多万产业工人中有13万人下岗。在2002年，国家提出东北振兴战略的前一年，沈阳还尚未能从下岗潮的冲击中恢复过来。影响更为深远的是，下岗不仅没有改变东北地区民众依赖体制的思维，相反是更为深化了他们进入体制内的决心，这进一步影响了东北市场经济土壤的培育。2002年，沈阳市的GDP1400亿元，在全国城市排第15位，但2003年东北振兴的战略并没有阻止其下滑的趋势。
“东方鲁尔”为何没有像鲁尔区那样涅槃重生呢？
02 德国鲁尔是如何死而复生？
鲁尔区并不是一个城市区域，而是位于德国北莱茵威斯特法伦州，莱茵河下流支流鲁尔河与利珀河之间的地区。该地区总面积4435平方公里，大致与现在的沈阳城区的面积相当，人口530万人。鲁尔区是德国重要煤炭钢铁基地，18世纪这里最多的时候拥有300多座矿井，几十座钢铁厂。鲁尔区的工业基础和资源为二战后德国的重新崛起和经济发展发挥了重要的作用。
但与英国、美国的老工业基地相似，传统西方国家的工业城市和地区，在上世纪六十年代几乎同时遇到了困境。二战之后，欧洲国家兴起了一股左翼思潮，许多国家纷纷建立起更为完善的社会保障体系，缩小贫富差距，扩大阶级平等，由此带来的是人工成本的上涨，而殖民体系的崩溃，提升了全球化的水平，海外廉价资源减轻了人工成本上涨的压力。
海外资源的输入，导致了传统工业基地失去了原本的资源优势，包括鲁尔区在内的，英国曼彻斯特、伯明翰地区，美国五大湖地区相继遭遇危机。首先失去优势的是鲁尔区的煤炭工业，1954年到1968年期间，鲁尔区关闭了27家矿井，每年减产1400万吨，导致5300多人失业。而到了上世纪60年代，其他国家钢铁业的发展，使得德国的钢铁产业在成本上失去优势，鲁尔区又遭遇“钢铁危机”。产业衰落导致失业率上升，人口大量外流。
上世纪六十年代开始，德国鲁尔区开始转型发展。鲁尔区的转型发展大致可以分为三个阶段，每个阶段的经验和教训又为下一个阶段的发展奠定了基础。
第一个阶段是工业内部转型阶段 ，是鲁尔区工业体系纵向发展的阶段，利用鲁尔区煤钢产业的基础，进一步延伸产业链，深挖传统优势工业的价值，给予政府补贴，从而形成了化学化工、机械制造等新兴工业部门。
第二阶段是去工业化阶段 ，这个阶段是鲁尔区多元经济发展阶段。由于第一阶段的政府补贴还是集中在重工业企业当中，鲁尔区的产业结构并没有得到多少改善，相反政府补贴破坏了市场机制，导致原本可以去南部新兴工业区寻求机会的产业工人留了下来，使得鲁尔区的失业率一直居高不下。1989年，北威州政府启动埃姆舍公园国际建筑展计划，注重生态环境修复和历史文化保护，鲁尔区开始发展以文化和服务业为核心的第三产业。经过20年的发展，鲁尔区的代表已经不是曾经的矿井和烟囱，而是文化设施和设计创意，鲁尔区城市埃森被命名为欧洲2010年文化之都。
第三阶段是再工业化阶段 ，这个阶段鲁尔区的产业结构更为合理，工业基础更为扎实牢固，能够抵御更多冲击。2008年，全球金融危机的冲击，让鲁尔区重新思考产业转型的方向。服务业纵然可以有效地解决就业问题，优化产业结构，但是没有工业支撑，服务业也是无源之水无本之木。这一阶段鲁尔区依然依靠的是曾经的工业优势，但是并不是从产业链上延伸，而是以此为基础发展环保和新能源等新型工业。同时利用鲁尔区欧洲十字路口的区位优势发展交通物流业，使其成为鲁尔区的支柱产业之一。
如果把鲁尔区仅仅是看成像北京798那样的工业遗迹文化创意区那就大错特错了，实际上鲁尔区现在依然是欧洲最大的钢铁生产基地，但如今的鲁尔是一个以高新技术和服务业为引领，多元经济产业协调发展的综合区。鲁尔区转型的经验总结起来也就这么几条：政策支撑、市场主导、发挥优势、引进人才、多元经济、交通先行。
03
东北振兴，沈阳先行？
2003年中央提出东北振兴战略，时任沈阳市委书记称：东北大振兴，沈阳要先行。他将振兴沈阳老工业基地看成是新时期的“辽沈战役”。对照鲁尔区的转型发展，沈阳新时期的“辽沈战役”打赢了吗？
在2002年，沈阳市开始改造铁西区，提出“东搬西建”方案，打算将铁西区的工厂全部搬到西边的经济技术开发区，通过级差地租来获得资金，盘活企业。资料显示，从2002年到2007年，铁西区共迁走239家企业，腾出7平方公里土地，区财政从土地出让中获得140亿元资金。而这140亿资金也成了沈阳市城市更新以及国企改革的“启动资金”。
改造后的铁西区成为沈阳市的新城区，从原来的工业区变成了如今的商业区，而曾经的“下岗一条街”北二路上也从云集工业企业变成了东北最大的汽车贸易集散地。铁西区财政收入从2002年的3.36亿元排名倒数第一，到2008年96亿元跃升到全市第一。2017年铁西区一般公共预算收入高达108亿元，稳居沈阳各区市第一。
“东搬西建”除了优化沈阳的产业机构之外，还促进了沈阳优势企业的技术升级。搬迁不仅仅只是企业的迁移，更多的是企业借此机会实现重组升级，通过搬迁改造解决企业存在的结构、技术、管理等问题。首先搬迁使得企业获得了级差地租，能够为企业的技术升级提供资金支持，其次企业通过搬迁到新的经济开发区，可以享受到开发区的税收优惠政策的支持；第三，开发区土地资源更为丰富，企业可以获得更大的发展空间，比如沈阳机床集团，曾经在外租用38个车间依然不能满足生产需求，通过搬迁将集团下属核心企业从各自厂区全部迁入经济开发区进行彻底的专业化的重组、组织结构调整、业务流程再造、技术改造升级和全面信息化建设，极大地减轻了企业技术、管理、业务升级的成本。
工业基础是沈阳的优势所在 ，在全部41个工业大类行业中，沈阳拥有39个，工业具体门类达139个，特别是装备制造业，沈阳是全国的装备制造业基地，被誉为“共和国装备部”。在振兴战略支持下，沈阳并没有放弃原本的工业基础，相反是发挥优势所长，扶持优势产业，提出“工业立市”，与同为老工业基地的武汉市“工业倍增计划”不谋而合。“工业立市”战略，把装备制造业作为沈阳工业发展的优势产业，给予重点支持，推进发展壮大。2018年，沈阳市装备制造业增加值增长6.3%，占全市规模以上工业增加值68.6%。
除此之外，沈阳市也借鉴鲁尔区的经验，开发利用工业遗迹。首先是政府主动规划，2006年初，铁西区开始了以“寻访老铁西记忆，展工业文化风貌”为目的的“一场十馆”建设。工人村生活馆和铸造博物馆是沈阳工业文化遗产保护中的两大品牌。其次是引进专业的房地产开发公司，对旧工业遗存进行升级改造，使之成为城市生活的新地标。这其中的代表是红梅味精厂旧址的改造，贯彻“在保护中利用，在利用中保护”的理念，通过保护性改造，通过专业设计师的设计，破败的厂区升级成了如今的“红梅文创园”。
政策很给力，沈阳也是很努力 ，但是东北振兴十几年以来，作为曾经东北军政中心沈阳，不仅未能先行，相反在东北四大城市当中，沈阳的发展始终未能占据优势。相比较于其他三个城市，沈阳的政策支持相对少很多，哈尔滨、长春和大连三个城市均有国家级新区，而沈阳的沈北新区还是在申报过程当中。这也导致，沈阳在四个城市当中，GDP排名倒数第一。
在产业结构上，沈阳的产业结构并没有像鲁尔区那样实现多元经济的协调均衡发展。重工业比重依然过大，重化工业占比超过80%，而且市场竞争力不强。另外新兴产业的发展规模不足，高端装备制造业在装备制造业中比重仅为23%，新兴工业比重不到10%。目前沈阳市的五大优势产业依然是汽车及零部件制造、建筑产品制造、农副产品加工、化工产品制造、钢铁及有色冶炼。
沈阳为何没有像鲁尔区那样实现产业的转型升级，也没有像武汉那样从老工业基地的泥潭当中转身？认真分析沈阳目前经济发展遇到的问题，这些问题也基本是整个东北地区都普遍存在的。矿产资源减少，营商环境恶化，人口持续外流，即有国家的转移支付和战略支持，没有内生增长机制，沈阳的发展还是会陷入困境——补贴——困境循环当中。
沈阳与武汉的差别不在地理位置上，也不在科技实力上，而在于武汉能够抓住高新科技产业的机遇，摆脱了传统重工业的路径依赖，如今武汉的钢铁和汽车产业还是武汉市的支柱产业，但是真正决定武汉经济发展潜力的是以光谷为代表的高新科技区。但沈阳，甚至东北，整个地区对于国有体制的依赖越来越深，不仅政府依靠国企发展，民间对于国企也是高看一眼，不是进体制，就是找关系进体制，从而导致沈阳的私营经济尽管产值能占城市总产值的一半以上，但是普遍是中小企业，数量多，但强者少。那些不愿意进体制的，只有远走他乡，寻求机会了。
而从鲁尔区的教训来看，对传统重工业国有企业进行补贴，并不能实现产业的转型升级，相反会影响资金进入新兴产业，导致产业结构优化难度加大。实际上，参考鲁尔区的经验，政府应该将针对企业的补贴转移到针对产业工人再就业培训上，转移到新产业的扶持上。要充分利用拥有丰富经验的产业工人群体，引进其他产业，通过再就业培训，让这些产业工人能够重新获得就业机会，而不是现在这样浪费了技术积累和传承。
沈阳要发展，还需要一个机会，一个像1625年那样一个机会，成为东北的中心城市，成为国家中心城市。沈阳有机会吗？
04
沈阳会成为东北国家中心城市吗？
《求是》杂志上去年12月有一篇重磅文章，其中关于东北振兴有单独一个章节，提出在“十四五”规划当中，会有新的东北振兴政策的实施。这篇文章也意味着，东北地区的国家中心城市即将尘埃落定，而这个机会很有可能会落在沈阳身上。
国家中心城市是中国城市体系当中的金字塔塔尖，是承担国家战略认为的中心城市，而且国家中心城市也不是“排排坐，分果果”那样，按照GDP规模从上到下的分配，而是需要考虑城市能级，区域平衡，辐射能力和国家战略。目前国家确定的国家中心城市有5个，还是四个是支持建设国家中心城市。这九个城市坊间统称为国家中心城市。
其中北京因为是首都，地位特殊，是毫无疑问的国家中心城市，而天津则承担了华北区域国家中心城市的任务。上海虽然地处华东，但是辐射能力覆盖全国，这也使得华东区域的南京和杭州落选。华南地区的国家中心城市在广州和深圳之间，最终广州中选，但深圳也获得了中国特色社会主义先行示范区的战略任务。重庆是直辖市，也是西南地区的重要城市，与成都一起承担辐射西南地区的重任。西安是承担“一带一路”倡议和辐射西北地区的国家中心城市。中部的武汉和郑州则分别因为承担中原经济区和长江中游城市群战略而成为国家中心城市，这也是为何长沙输给郑州。
目前长三角地区、中部地区、珠三角地区、西部地区、华北地区均有国家中心城市，而东北地区至今未有确定。“十四五”期间，如果东北振兴新政策推出，设立一个国家中心城市，对提振东北振兴的信心，集中政策资源，吸引外部投资有很大的作用。而为什么这个重任会落在沈阳身上呢？
前面提到了，国家中心城市并不是以GDP论英雄的，这也是为何GDP不过万亿西安能够入选，而南京、杭州和深圳则无缘。所以沈阳市GDP虽然在东北四大城市当中叨陪末位，但并不影响沈阳争取成为东北地区的国家中心城市。虽然我们可以从数据上列举这四个城市各自的优势，但是相比较沈阳而言，其他三个城市都存在比较大的硬伤。
首先看大连 ，计划单列市，GDP在东北四大城市当中排名第一，是东北地区最大港口城市，也是东北出口贸易的重要的出海口。但是大连是非典型的东北城市，其对东北的影响和辐射并没有实际表现的那么大。从文化上讲，大连更像是一个山东城市，与东北地区格格不入。文化上的区隔是大连成为东北地区国家中心城市的硬伤之一，其二是因为大连没有省会身份。从广州和深圳的选择上，可以看出，省会身份对于争取国家中心城市的加权比GDP大。
其次看长春， 副省级城市，位于东北地区的地理中心。长春成为国家中心城市的硬伤在于长春的产业结构相比其他城市更加畸形，过分依赖于汽车产业。另外，长春的辐射能力有限，在整个吉林，长春GDP占据全省差不多一半之多，比我们印象里的成都、武汉等强省会城市的首位度要高得多。这样一个产业单一，辐射能力有限的城市，自然不适宜担任国家中心城市的重担了。
再看哈尔 滨 ，也是副省级城市，黑龙江省会，是东北四大城市当中户籍人口最多的城市。哈尔滨的劣势在于太过于靠北，远离贸易港口。另外黑龙江省是一个边疆省份，国家中心城市过于靠近边疆也不利于城市的未来发展。
分析完了这三个城市的硬伤，那沈阳有哪些优势和劣势呢？先来说说劣势吧，GDP是其中之一，但这个不是绝对劣势。沈阳的问题也是在于辐射，十九届中央第一轮巡视中，东北四个城市的都被指出“引领带动作用不够，“中心城市作用不够”等。
沈阳的优势可以从几个维度来看，首先从文化维度来看，沈阳一直是东北文化的中心，与哈尔滨的“俄罗斯风情”和长春的“日本色彩”不同，沈阳是一直是东北文化的发祥地。以反映东北农村故事的典型《乡村爱情》这部电视剧来看，虽然这部剧大家都以为是讲黑龙江省的故事，但实际的制作公司是辽宁的。
其次从历史维度来看 ，沈阳自1625年开始就是东北的军事政治中心，实际上这个地位到现在都没有变化。沈阳是东北唯一的特大城市和大区中心城市，是北部战区的司令部驻地。
再次从交通维度来看 ，中国高铁中长期规划当中，是东北重要的交通枢纽城市，是哈大线与京沈线的交汇城市。这对于沈阳加强与华北地区的联系，辐射整个东北有着重要的促进作用。
第四从都市圈维度来看 ，沈阳周边的都市圈配置更为合理。虽然沈阳周边的鞍山、抚顺、本溪、铁岭等城市都面临收缩，但是城市建设和城市规模都比较完善，形成了城市连绵发展的趋势，可以更好地支持沈阳未来建设国家中心城市。相比较于沈阳，哈尔滨和长春独木难支。
虽然沈阳目前距离成为国家中心城市还有一定差距，但是无论是从历史、文化还是交通、都市圈的角度来看，沈阳在东北四大城市当中成为国家中心城市的可能性最大。而沈阳自2013年开始，也是把建设国家中心城市当成城市发展目标。而在省一级层面，也是明确提出支持沈阳建设国家中心城市。在新的东北振兴措施出台之前，沈阳要提升内功、完善结构、增强引领，让自己有机会，有能力承担更为重要的国家任务。
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