城市产业空间规划中的经济学原理 | 李铁谈城市

作为城市规划师，在规划产业发展空间的时候，要考虑可能付出的成本以及未来的稳定回报；同时，要避免过于放大城市的地理空间优势

图/Unsplash

文 | 李铁

关于城市人口规模的判断，规划师的苦衷是必须服从于城市政府的要求，而自己的专业缺陷，导致对人口判断的失误，直接影响到了城市基础设施投入和公共服务供给。

在城市规划中，一个更为重要的经济问题则是产业的发展。我们常常与地方城市政府官员讨论产业发展问题，既涉及到产业的内容，也涉及到产业的空间布局，还涉及到产业和地方的区位条件以及人口结构的关系问题等。

规划产业空间要考虑成本和回报

关于产业的发展，规划师在一定程度上比较关注几个方面的内容：一是上级政策的导向，例如国家的产业政策和上级政府的产业政策等；二是本地传统的产业结构，如何在此基础上放大这种产业的空间和格局。其中有的产业已经成为当地政府重点支持对象；三是区位条件，几乎大多数规划师都愿意放大所规划城市的区位优势，即使是在十分偏僻和交通不便的地方，这种放大意识给与地方政府强烈的信心，鼓励招商引资的积极性；四是规划师对工业的偏好显然大于服务业，这也与财政结构和税收结构有关。毕竟工业税收直接可以进入地方财政，转化为政府开支，而服务业税收相比于工业，金额少而且对政府来说收益不大，只是利民；五是对于资源优势的判断，这方面规划师所发挥作用的空间比较大，但是对于资源经济学分析显然不足。毕竟哪些资源是稀缺性资源，哪些受宏观经济政策影响会产生供求波动，进而影响地方的产业发展和就业增长，哪些资源未来可能有增长驱动，往往是规划师受专业限制而无法做出正确判断的。

因为我们自己也有规划团队，在讨论规划编制内容的时候，经常会遇到这种状况，把各种中央和上级政府的有关文件作为规划的指导性意见，包括所有产业发展的具体支持政策。我们曾经研究过一些城市的规划，产业内容几乎雷同，有区别的只是当地的传统产业。而没有区别的是，未来可能发展的或者进入的产业支持，几乎都是上级政府要求的内容。这样的规划对于一个城市政府来说，几乎没有什么实际意义。因为除却已有的产业，未来进入的产业存在着巨大的不确定性，除非与当地资源有明确的供求关系，否则，谁都不知道会有什么产业进入，或者是能够有多少产业进入。

其实，关于产业的随机发展问题，确实取决于地方政府的努力，但是在各个城市以及上级城市的竞争中，获得产业进入的概率机会是不同的。因此过高估计产业的发展前景，在空间中给出足够的预留，一定会导致资源的浪费。这是全国工业用地上存在的普遍现象：一方面存在着大量闲置烂尾的工业用地，另一方面还同样留存着大量的土地空间为可能进入的工业企业而准备着。虽然基础设施已经铺设好，但是由于招商引资的强烈竞争，这部分投入显然被严重浪费了。

上世纪80年代以后，乡镇企业在低成本用地、用工以及牺牲环境代价的基础上发展起来，虽然曾经带来了沿海经济发达地区七分天下的局面，但也被诟病为“村村点火，处处冒烟”。在经济体制改革之后，城市产业发展的动机日益增强，在规划中对产业发展空间也提出了较高的要求，为了吸引国内外投资者进入，许多城市对划定的工业园区，都按照高标准进行规划建设，不仅规划了过于铺张的土地利用空间，过于宽阔的路网结构，还有七通一平等基础设施建设，有的还进行了生态景观的塑造，沿着路网修建了大量的草坪和绿地。

从规划师的角度来看，既然是产业园区，要吸引产业的发展，就要留下足够美好的印象，打视觉牌曾经是规划产业空间的一个重要的历史过程。然而在经济增长过程中，我们往往会忽略经济规律，就是企业的生存期是有限的，平均8年一个生存周期，这些过度奢华的土地和服务的供给，随着一些企业在市场波动中倒闭，这些企业所占用的土地，由于成本的抬升，后续企业很难实行置换。从另一个角度看，当城市以高成本投入产业发展空间来吸引企业进入的同时，需要通过开发房地产换取土地出让收益来补偿产业进入的成本。

作为城市规划师，在规划产业发展空间的时候，是否要考虑可能付出的成本以及未来的稳定回报？这看起来是一个经济学的问题，但是必须要作为规划编制的前置问题进行充分的论证。否则，成本的上升和房地产的补偿，最后终会使产业园区发展模式产生债务链条。因为一旦房地产出现了问题，产业园区投入的补偿将难以维持，又需要新的债务来支撑。

区位优势很重要，但不是绝对的

在对一个城市进行产业规划的时候，不可避免地要分析这个城市的区位条件。绝大部分规划放大了区位的优势，而不是作为要分析的问题来提出。毕竟从规划的角度看，放大优势有利于招商引资。而对于合格的经济学专家来说，提出问题有利于方案的解决。毕竟城市发展要从解决问题入手，以补短板的方式来提高城市的服务水平和资源供给能力，而不是好大喜功的展现各种优势。

我们经常遇到的规划就是把地理空间优势放大到极致。例如，在珠三角的一个城市，我们参观了它的规划展览馆，反复强调这个城市在地理上是珠三角的中心，但是它的经济发展水平在珠三角却只是中游。城市发展的原因当然不完全取决于所谓的中心与否，重点在于当地的就业惯性和政府对产业的包容，还有改革开放初期各级组织机构以及人才的动力。有的城市在交通枢纽附近，反复强调其交通优势，但是与周边无数个城市，都是处于竞争状态，在这种竞争格局下，交通优势显然被弱化了许多。

中国最早有4个经济特区，但是最后成为领军者的只有深圳。再后来扩大的14个沿海开放城市，虽然都有长足的发展，也都发生了翻天覆地的变化，但发展的差别仍然是十分明显。

区位固然是城市规划中必不可少的条件，但是客观分析，同区域的城市竞争会把优势变为劣势。所谓客观，而不是放大，所谓找出区位的问题所在，及时发现各种制约发展的短板，反而会有利于政府把工作重心或者是资源配置的重点调整为更为合理的解决方案，而不是自吹自擂的优势宣传。

例如，在特大城市周边有无数个中小城市和小城镇，如果按照区位条件分析，在中心城市的的功能疏解和辐射下，产业需要低成本的发展空间，而产业分层也需要将一部分相对低端的产业向周边外溢等，这些中小城镇本来可以有很好的发展机会。如果我们在规划层面上进行功能限制，即使是有足够优势的区域，也难以发展。

而次优区域虽相对不占优势，但如果能抓住发展的机会，通过产业的承接，也会实现成功。例如，上海的产业辐射对其郊区影响有限，但是周边50公里之外的昆山和太仓以及更远的苏锡常，都获得了充分的发展机会。显然，作为上海辖区的城镇，区位优势反而成为了劣势。对于北京来说，周边100多个小城镇，包括一些区县，虽然具有承接中心城市功能疏解的区位优势，也受到了北京中心城市的支持，但是却因为辖区人口控制政策，失去了更多的发展机会。这样的例子实在是不胜枚举。

区位的变化会受到政策的制约，也会因为政策的变化而改变。对于一些北京周边50公里半径的河北城市，其相比北京辖区城镇显然受到的体制约束较小，但是由于交通基础设施供给的滞后，也会失去很多的发展机会。

如果北京的轨道交通一直辐射到周边的这些城市，那么肯定会带来这些地方产业和人口格局的空间变化，也会实现区位条件带来的巨大利好。在竞争条件下，城市之间的关系，也影响到政策制定，所谓担心利益的外流，显然是不支持这些城市承接北京市的功能疏解和产业转移。结果就是城市之间修建城际轨道交通很难提上日程。

本文为城市与规划系列文章之二

作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢

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