1. 背景概述
一、历史概况
美国的宪法强调，私有产权和个人权利高于所有权利，神圣不可侵犯。在19世纪之前，美国城市的发展缺少规划的控制，由此造成了城市在发展过程中出现了拥挤、环境条件差、灾害频繁和风貌无序等问题。这些城市问题一定程度上促进了一系列的规划改革运动的发展，如卫生改革、住房改革运动等。其中，由1893年哥伦比亚博览会（Columbian Exposition）所引发的城市美化运动，既是对过去各项改革运动的集大成者，也是美国现代城市规划的开拓者（孙施文 1999c）。
在1909年的芝加哥总体规划，表明美国的城市规划工作正式开始。其作用有二：其一，是为了用城市建设来炫耀，同时促进城市经济的发展；二是试图以政府有限的介入来协调对土地资源的使用，控制土地投机等资本主义市场的自发倾向（张庭伟 1996）。
1916年纽约区划法律的颁布，标志着区划法的建立。到1926年，区划法在美国基本普及，大多数城市都制定了自己的区划法规。在20年代，从有利于经济发展的角度出发，美国的商业部（Department of Commerce）推动了两部法案的出台：即1922年的《州分区规划授权法案标准》（Standard State Zoning Enabling Act）和1928年的《城市规划授权法案标准》（Standard City Planning Enabling Act）（孙晖 2000a）。这两个法案赋予各州授予地方政府规划的权力，并且提供了可参考的立法模式。法案肯定了总体规划与分区规划的合法地位。
从30年代大萧条时期开始，联邦政府才开始真正介入州和地方的规划活动。联邦政府设立专项基金，资助州和地方政府建立相应的规划部门和开展一系列规划活动。如联邦政府资助地方和州的规划工作开展、 州际高速公路系统规划、 创立国家资源规划委员会 (National Resources Planning Board) 以及开展了田纳西流域规划等大量的区域规划工作, 进一推动了城市规划的发展（孙施文 1999c）。
二战过后，美国的城市规划得到了极大地发展，其中一个重要的创新便是城市更新。从清理平民窟到住房改造计划，均旨在为战后的城市居住生活环境提供良好的条件。在此过程中，联邦政府扮演了重要的角色，地方政府需要编制相应的综合规划来向联邦政府获得资助，这进一步强化了联邦政府在地方规划编制中的作用。在美国人口增长、环境保护意识日益强化、郊区化等因素的影响下，20世纪60年代后期，出现了新的规划领域——增长控制和增长管理。此外，随着环境问题日益得到关注，从事传统土地利用规划的机构越来越重视环境保护与污染治理问题，从而促进了环境规划的发展。
二、规划法律体系
美国采用的是联邦政府与州政府分级而治的政体（孙晖 2000a）。与之对应，联邦与各州均自成法律体系。美国宪法，分为联邦宪法与州宪法，联邦宪法主要规定联邦政府与州政府的权力范围，保证人权，未涉及州以及州以下各级地方政府的权力分配。与西方其他民主国家相比，美国各州政府对地方的影响比联邦政府相对要强。各州有自己的宪法、宪章和法规，地方政府是各州通过立法产生的，其权利也由立法赋予。以上内容对我们理解各级规划法规体系十分重要。
（1）联邦法律
根据美国宪法，土地使用的管理权属于地方政府（张庭伟 1996）。联邦政府的法律，主要影响州与州之间的关系。在规划管理上，联邦政府主要通过颁布规划法案，对州与地方的规划实施和发展政策提供必要的引导。这些政策引导，会促进州与地方建立规划过程的基本结构以及在此过程中必须考虑的因素（孙施文 1999c）。
例如，联邦政府颁布的《城市规划授权法案标准》，是各个州授权地方政府编制总体规划的范式。该授权法案有6大内容：1、明确规划委员会的权力与结构；2、标明总体规划的具体内容，包括道路、公共设施、分区规划等；3、道路交通规划需得到正式通过；4、公共投资项目需得到正式批准，5、需要对私有土地的再分配进行控制；6、划分区域范围，各地方政府自愿编制或采纳区域规划。
（2）州法律
美国的州政府具有立法权、行政权和司法权，是实施监督控制权的最高机构。（田莉
2004a）各个州的立法机构，均颁布了州政府关于规划相关的目标，而州的规划授权法，通会确定地方政府在规划管理与控制方面的功能要求。
区划法，是政府用法律手段来管理城市提低利用和建设的一种规划（张松1993）。在美国，用区划法进行土地利用的控制有100多年的历史。州政府再通过授权给各市政当局(municipalities)制定土地利用条例,实现对土地利用的管理。这种授权过程称之为“区划制定法”(zoning enabling acts)（田莉2004a）。州的区划法通常会详细地定义区划的范围、制定和批准区划的程序、区划委员会的组成、功能和权力以及区划条例的修正方法及例外等。区划法规是美国城市中进行开发控制的重要依据。 需要注意的是，不是所有的州都颁布了区划法，如休斯敦没有区划法，用“私人契约（Private Treaty）”来进行开发管理。
（3）地方法律
根据州政府的“区划制定法”的授权，各地方政府具有以下权利：制定区划法、规定辖区内不同区域的土地利用层次、类型与功能。在土地利用上，地方政府可以制定“区划条例”。区划条例与地方法规对等，必须予以执行。“区划条例”会用与州授权法类似的语句，确定城市规划委员会的构成、职能和权利。在那些没有自行制定“区划条例”的地区，州的法律可以直接起作用。
各个地方的发展目标与控制要求不尽相同，因而各地方的“区划条例”也会具有差异性。
表6-1 五个城市区划法规基本用途划分的比较
资料来源：杨军 (2005). 美国五个城市现行区划法规内容的比较研究. 规划师, 14-18.
三、规划的行政体系
作为一个联邦制国家，美国的行政体系主要由联邦政府—州政府—地方政府组成。联邦政府通过州与州之间协议成立，主要负责国家的军事、外交、邮政等职责，而在城市领域并没有取得州政府赋予的权限。因此，在这些方面联邦政府很难直接参与。这样一来，联邦政府主要通过联邦补助金等间接性的财政方式参与各个州的土地利用管理相关的活动。而地方政府的权力来源只能是州宪法和法律的授权以及州宪法和法律所规定的自治权（孙施文 1999c）。因此各个州的地方政府在区域大小、人口、职能和组织结构上存在诸多差异，即使在同一州，各级地方政府在规划管理上也会存在诸多分歧。
县是州政府在地方的正式分支，也是地方政府中存在最广的地方政府机构。县政府是行政管理机构，直接管辖下属范围内的镇、市，但是没有政策制定权。
虽然各个州的城市管理机构可能会具有不同的组织形式，但是就具体的城市而言，与规划工作相关的行政机构具有确定的等级和职能。
（1）立法机构
立法机构主要起决策作用，具体职能包括：决定是否成立规划委员会以及规划委员会的构成，向规划委员会划拨资金等。立法机构反映市民的意见和想法，对规划内容和决定进行协调，并对规划机构进行监督。
（2）规划委员会
规划委员会是大部分城市执行规划的法定机构。一般情况下，规划委员会由社区内的银行业、商业、律师、建筑业、劳工、社会工作者等各界代表组成，各成员由城市的行政长官提名并且得到立法机构批准方可入选。成立规划委员会的目的有：及时得到市民的意见，编制总体规划与区域规划条例，协调规划事务，监督规划机构等。有些地方的规划委员会成员还会包括政府职能部门的负责人，他们主要对一些专业事务提供帮助，很少具有投票权。此外，规划委员会一般情况下还会有一个由专业城市规划师组成的规划部门予以协助（田莉2004a），如果城市由于规模原因没有设立这种部门，则可以聘请私人规划公司协助有关事务。
（3）规划部门
规划部门的负责人通常由行政长官任命，其主要职责有：协助规划委员会的工作，参与编制总体规划与区域规划条例，负责街道、道路、卫生、教育、市政公用设施等的实施，建设工程的行为管理等。
（4）区划管理机构
大城市的建设繁多，为此专门设立了区划管理机构。该机构的职责在于，基于区划条例对具体的申请案提供合理的解释，并且在授权情况下可以适当修正区划条例。
（5）上诉委员会
负责对区划条例的解释和区划变动，受理针对区划管理机构和规划委员会做出的决议而提出的上诉。
2.美国的土地利用规划层次
美国是联邦国家，各个州的规划编制体系不完全相同。根据部分州的实践，城市规划编制体系可以分为战略性规划与实践性规划两个阶段。这两个阶段构成了土地利用规划体系的架构。
一、战略层面的规划
图6-2 美国土地利用规划编制体系
战略层面的规划主要是综合规划，其属于政策引导的范畴，不具备法律效益。
综合规划具有物质性、长期性、综合性和政策性的特点，因此，综合规划的内容主有：
1、确定城市土地现状与规划的使用情况；
2、统计整个地区现状和预期人口组成；
3、交通规划，概述改进道路系统、高速路系统和公共交通系统的规划方案，以及其他交通方面如步行系统、港口、机场等的规划；
4、公共设施规划，包括学校、公园、图书馆、住房、历史风貌保护、城市设计等方面的规划设计。
综合规划起的作用很多，也很复杂，大致可以概括为三类：
1、政策陈述：综合规划需要表达城市（地区）的整体需求，因此其文件中应当包括对当地政府未来发展的一系列具体目标的描述。
2、决策指导：综合规划会从决策层面来指导和影响许多公众与私人事业，从而指导城市建设。此外，它也有其他的作用，例如消防部门需要据此确定他们的服务范围，城市建设者和开发者也需要根据规划来了解当地政府所关注的事情（郐艳丽2013）。3、对各类建设活动进行法定约束：在某些情况之下，综合规划对会不合理建设需求起到约束作用。
美国地方政府所编制的城市综合规划，实质上是提供整个地区的土地利用框架，并且能够通过分区规划来详细的指导土地利用决策。
图6-3 纽约市Hudson区的总体规划
资料来源：Master Planning of Hudson Yards．
综合规划的编制主体主要为为地方政府。首先，地方政府拥有其所辖范围内土地的管理权，而州的立法通常都要求地方政府编制综合规划，并明确该规划的目标和作用范围；此外，地方政府为了获得联邦政府的项目投资，也需要编制综合规划，并且表明该投资项目有助于规划目标的实施。
下图是综合规划的编制程序：
二、实施层面的规划
实施性开发控制阶段的目的，是在土地利用中落实战略性规划的各项原则，并控制开发与建设活动。实施性开发控制层面的规划是主要是区划条例，其本身便具有法律性质。
区划条例包括两种类型：1、功能性区划；2、条件性区划。功能性区划会将城市划分为不同的功能区，各区内均规定允许的土地使用类型。例如有些地区允许工业用途，有些地区允许农业用提，有些地区允许商业性质的用途等。此外，区划会规定各个功能区的兼容性要求。通常来说，工业的兼容性最大，居住最小。如果有人愿意，在工业区内建住宅是许可的，但是在住宅区中建工厂会被视为不合法行为。条件性区划的作用在于规定地块的大小、建筑高度、退后道路距离等相关要求。这些要求因地而异，没有统一标准。
区划条例作为一项法律，对土地的开发建设起到重要的作用，在下一节会详细阐述。
3.美国的土地开发控制体系
美国的行政体制，决定了地方政府在土地利用开发中扮演着主要角色。自70年代以来，美国的开发控制的范围越来越广，复杂程度也越来越高，审批权限也逐步集中化。
一、开发控制的手段
（1）区划（Zoning）与区划变通（Zoning Variance）
区划，是地方政府进行土地利用开发的最重要的依据。区划的首要目的是保护产权和物业的价值，同时也保证了地方税收的来源（周明祥 2008）。此外，区划通过对地方政府管辖范围内的土地功能、兼容性要求、建设要求等方面做出详细的规定，从而确保开发建设活动的有序实施。在区划法规批准之后，所有的建设活动必须按照其所规定的内容严格执行。对于符合区划法规有关规定的开发，无需举办公共听证会（除非区划条例中有特殊规定）。当开发规模较大时，应该进行基地总图的审查，以确保各项内容符合区划条例的标准。总图审查的目的在于鼓励、诱导或者迫使开发商遵循区划条例的规定，避免违规开发建设活动。
传统区划缺乏足够的灵活性，在执行时往往难以适应各种不特殊情况。在实施过程中，为了满足某些具有特殊性质的地块的开发建设条件，区划委员会因地制宜的更改某些地块的区划条件，赋予其特殊的控制要求。例如，在涉及到某些地区的历史建筑保护时，区划委员会会更改它的区划条例，使其更能满足历史文化价值的保存。而当区划条例会引起某个地块经济价值的降低甚至丧失经济价值时，该地块的开发者或使用者可以向规划委员会申请区划更改。区划更改的典型案例如计划单元开发（Planned Unit Development）和开发权转移（Transferred Development Rights，TDR）等（周明祥 2008）。
（2）土地细分（Subdivision）
土地细分，是通过将大尺度地块细分成数量较多的小尺度地块，从而满足地块产权转让与开发建设需要的一种法律过程。在美国，对土地细分的控制十分谨慎。在土地进行产权转移或者土地拥有者进行建设改造之前，需要多的市政当局对地产权范围的批准文件。根据相应的法规，在地产权的地图上至少要表示出街道、地块的边界和公共设施的通行权（孙施文 1999c）。此外，还会规定土地在出售前或者获得建设许可之前需要执行的改造要求。例如，大规模的新建住区项目中的土地细分，会要求各个开放商建设足够的道路来服务这些地块，并且会统一道路建设的标准。同时，细分控制也会考虑基础设施的延伸，如雨水管线、污水排水管等，并且提供公园、学校等公共活动设施。这样一来，社区内部各个土地之间的基础设施如道路、市政公用设施、教育设施、医疗卫生设施等就能够得到合理的衔接。
二、政府的自由裁量权
美国是一个注重私有财产保护的国家。其宪法第五修正案规定，任何人都不能未经补偿剥夺土地所有者的私人产权（周明祥 2008）。如果开发计划符合区划或者次区划的规定，申请人会自动获得开发权限，如果政府加以干涉，则会被视为侵犯私有财产。此外，美国人民向政府提交的的规划申请裁量案例数量远少于其他西方国家。有粗略估计，美国人均向政府提交的规划申请裁量数是英国同期的1/9。可见，美国政府在土地开发利用中的自由裁量权较少，它主要扮演法规制定和规划审查的角色。
三、土地开发中的公众参与
公众参与与城市规划在美国已经作为一种社会民主制度（杨贵庆2002），对土地开发与控制起到重要的作用。公众参与几乎渗透到了所有的开发计划当中。例如，在美国加利福利亚州，规划的制定阶段会成立公众听证会、咨询委员会来参与规划的制定；在选择阶段，会组织公众讨论并且模拟投票；在实施阶段，社区的官方机构会为公众提供工作岗位，使其能够参与规划实施。公众意见对区划法规条例的制定与实施具有很大的影响。有较强组织性与专业技术素养的市民团体甚至可以获得项目的决策权。例如，在纽黑文市，希尔邻里的居民建立了一个代表邻里权力的公司来准备整个模范城市规划（Arnstein 1969）。
当然，美国广泛的公众参与也会引发一系列的争议。有人认为公众参与降低了决策效率，削弱了政府现象，提高了政府管理的成本，引起对地方利益而非整体利益的过分关注等（周明祥 2008）。但是公众参与也有其积极的部分，它能提高资料收集的广度和深度、提高规划的公正性、确保规划更有效的实施等。总的来说，公众参与作为美国土地开发利用中不可缺少的一环，具有十分深远的影响。
参考文献：
Sherry Arnstein(2000). A Ladder of Citizen Participation.1969. Richard T. LeGates & Frederic Stout(Ed.), The City Reader(second edition), Routledge Press, 240~241
杨军 (2005). 美国五个城市现行区划法规内容的比较研究. 规划师, 14-18
田莉 (2004). 美国区划的尴尬. 城市规划汇刊, 58-60
郐艳丽，田莉（2013）城市总体规划原理[M]// 中国人民大学出版社
杨贵庆 (2002). 试析当今美国城市规划的公众参与. 国外城市规划, 2-5
孙施文 (1999). 美国的城市规划体系. 城市规划, 43-46, 52
孙晖 & 梁江 (2000). 美国的城市规划法规体系. 国外城市规划, 19-25
张庭伟 (1996). 从美国城市规划的变革看中国城市规划的改革. 城市规划汇刊, 1-7
周明祥 & 田莉 (2008). 英美开发控制体系比较及对中国的启示. 上海城市规划, 18-22
张松 (1993). 从美国区划法的发展看我国十年改革时期的城市规划. 华中建筑, 45-46