新基建，靠谱吗？

文 |清和智本社社长
大疫之下，数十万亿基建项目如期而至，以雷霆万钧之力磅礴于市。 其中，新基建尤为亮眼，甚至在资本市场上掀起了一番风浪。 何为新基建？ 新基建，有别于工业基础“铁公基”（铁路、公路、机场、港口），属于信息时代的基础设施。 一般认为包括以下七大领域：5G基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网。 除此之外，还有集成电路、量子信息、物联网、智能驾驶、工业机器人、氢燃料、石墨烯新材料及航空航天等领域的基础设施。 这次疫情挑战了中国的公共卫生系统。我们需要强化公共卫生的基础设施建设，包括公共卫生制度改革，公共卫生物资储备，生物医药的基础研究，如疫苗技术、病原检测技术、医疗物资供应链、医疗智能化设备、隔离病房服务机器人。 这些新基建，可谓“国之重器”。 但是，即便是“皆大欢喜”之事，有些关键性问题还是得搞清楚，否则可能事倍功半、适得其反。 它是一场资本的狂欢、薅羊毛的大戏，还是激励信心、复产复苏的措施？是传统低效基建、强刺激的老路，还是国家经济转型升级之路？ 01
公共用品 政府该投资产业吗？ 讨论新基建时，需要明确的第一个问题是：新基建，是公共用品，还是产业投资？
基建（不论新旧），应该是公共用品，而不是产业投资。 以5G为例，5G的产业网络覆盖网络规划、器件材料、设备网络、终端运营以及市场应用。 政府需要投资的5G“基建”，主要指网络规划、基站、光纤光缆以及芯片等基础科研。这些属于公共用品的范畴。终端运营、5G手机、绝大多数器件材料和设备，属于产业投资、私人用品。 为什么要如此区分？ 打个比方，举办一场百米赛跑，政府要做的事就是修好跑道、场馆，组织好安防和裁判团队，这些属于公共用品投入。但是，政府不能自己亲自参加比赛，与运动员争夺金牌。 政府作为组织者参赛，这就是“既当裁判员又当运动员”。政府赢了个体运动员拿了冠军，这就是挤出效应。 自2016年开始，供给侧改革对私人企业产出产生挤压，国有企业工业增加值增速快速飙升并超过私人企业。 如今，政府确实开始着手5G的基础设施建设，如基站投入。但有些基础设施颇为薄弱，比如基础科研和基础教育。 要知道，华为5G的基础研究来自哪里？来自一位土耳其的科学家，名叫埃尔达尔·阿里坎。 阿里坎是美国麻省理工学院电气工程专业博士，在土耳其毕尔肯大学电气工程系担任教授。2008年，他提出了极化码理论。极化码是5G数据传输的一种新型编码方法，被认为是逼近香浓信道容量的编码方案，有别于美国主导的LDPC码（low-density parity check）。 2009年，华为开始研究5G解决方案。次年，华为首席科学家童文博士关注到了埃尔达尔·阿里坎发表的关于极化码的学术论文。 但是，极化码理论到5G技术应用还有相当的距离。华为将近用了十年的时间斥资研究极化码的应用化技术。华为聘请了不少外籍科学家，其中俄罗斯数学家帮助他们完成了算法上的突破。 正因如此，任正非多次呼吁国家加大基础研究和基础教育投入。这是5G产业的最为关键的基础设施。 有短板，也有过度投入。比如，政府给5G产业相关的私人企业提供产业补贴，这其实不属于公共用品投入的范围。 去年，华为251事件闹得满城风雨，其中有个容易被人忽略的细节，当事人李洪元（华为前员工）公开说，所在部门获得财政补贴。 2009到2019年，华为在5G领域的研发投入超过了40亿美金。政府补贴基础研究型企业未尝不可，但应仅限于基础科研，且需要公示。 还有一个例子，一地方政府提供5G产业补贴，一家纸箱厂来申请补贴。评审专家问对方，纸箱厂不属于5G产业，怎么来申请补贴呢？对方说，我们是官方指定的5G纸箱厂供应商。 所以，如果不严格界定私人用品和公共用品，不规范公共用品投入，而盲目地一哄而上，容易陷入与个体争利的代理人困境，亦或导致争相薅羊毛的公地悲剧。 如何界定公共用品和私人用品？ “公共物品”的概念，最早是由瑞典经济学家埃里克·R·林达尔在其博士论文《公平的赋税》（1919年）中提出来的。 1954年，美国经济学家保罗·萨缪尔森发表了一篇著名的论文《公共支出的纯理论》。萨缪尔森在文中给公共用品赋予了严格的定义。 “每个人对这种物品的消费，并不会减少任何个人对它的消费”，这种边际成本为零的物品被萨缪尔森称为“集体消费产品”，即公共用品。 他举了一些例子，如社区的和平与安全、国防、法律、空气污染控制、防火、路灯、天气预报和大众电视，等等。 但是，这种严格定义的纯公共用品其实是很少的。比如，公路属于公共用品，但也会出现堵车的时候，这就出现了排他性，不符合萨缪尔森所说“不会减少任何个人对它的消费”。 所以，我们通常所说的公共用品，多数是指准公共用品（詹姆斯·布坎南的非纯公共用品、约拉姆·巴泽尔的混合物品），比如公路、机场、公园、自来水、教育、网络服务、公共卫生等。 公共用品和私人用品的区别在非排他性（非竞争性）上。简单理解就是，私人用品属个人产权，别人不能占有，谁付款，谁受益；公共用品是公共产权，人人可蹭WiFi、薅羊毛。 为什么政府应该负责公共用品投资，而不是产业投资、私人用品？ 正是因为公共用品的非排他性，导致市场在公共物品供给上是无效率的。因此，公共物品的供给主要是由政府来提供的（当然也有私人提供的）。政府需要投资的是公共用品，如司法、教育、公共卫生，不仅仅是新基建。 灯塔，是经济学中一个经典的公共用品案例。 1848年，英国经济学约翰·穆勒（密尔）在其《政治经济学原理》中分析了灯塔问题： “虽然海洋中的船只可以从灯塔的指引而得益，但若要向他们收取费用，就办不到。除非政府用强迫抽税的办法，否则灯塔就会无利可图，以致无人建造。” 船只使用灯塔类似于“凿壁偷光”，存在收费难题，导致交易费用奇高，自由市场无法形成，需要政府来建造灯塔。这样公共用品就诞生了。 古典主义先驱大卫·休谟在《人性论》中已注意到交易费用中的协商成本的问题： 排除一片（公共）草地中的积水，两个彼此了解的邻居好协商这事，但若1000个人共同协商那就难办了，“各人都在寻找借口，使自己省却麻烦和开支，而把全部负担加在他人身上”。 休谟的办法是交给政府，“政治社会就容易补救这些弊病”。 在公共用品上，政府比市场有效率，但在私人用品上却恰恰相反。由于信息分散，政府不能替代市场来支配所有的资源，满足所有人的多样化需求。 所以，在投资新基建之前，明确公共用品和私人用品的界限是非常有必要的。这样才能做到“凯撒的归凯撒，市场的归市场”，各取所需，发挥所长。 以新能源为例，新能源汽车充电桩是新基建，这是政府需要投入的公共用品。 中国在2015年出台的《电动汽车充电基础设施发展指南》中，提出到2020年，全国将新增集中式充换电站超过1.2万座，分散式充电桩超过480万个，满足全国500万辆电动汽车充电需求。 截至2019年6月，全国充电基础设施累计数量为100.2万台，仅完成目标的20.8%。 与充电桩投入不足，形成鲜明对比的是，政府对私人企业的巨额补贴。 以比亚迪为例，2018年比亚迪累积获得新能源补贴高达108.62亿元。 这一年，比亚迪利润是多少？ 2018年比亚迪归属于上市公司股东的净利润为27.90亿元。若将108.62亿元补贴去掉，比亚迪的利润是多少？ 再看，这一年，比亚迪的税收是多少？ 2018上半年，比亚迪支付各项税费额为23.51亿元，不过政府返还了12.21亿，再扣除其他相关项目后，当期实际贡献的税费仅10.46亿。 这意味着，比亚迪从纳税人身上拿走了108亿补贴，却只给国家上缴20多亿税收（推算）。 市场是一个私人契约的集合，政府投资产业和产业补贴，使一方面受惠的同时，定然导致另外一方受损。 有人说，政府应该补贴车企，因为电动车如果销量太低，充电桩又投入太多，会导致公共资源浪费。 其实，政府只需要打破行政性垄断，降低准入门槛，引进特斯拉，让私人企业可以造车，发挥鲶鱼效应，通过市场竞争提升技术和销量。 政府与市场最好的结合点就是社会契约，即市场纳税，政府用税收提供公共用品。公共用品的作用就是降低交易费用，促进市场繁荣，进而缴纳更多税收，提供更完善的公共用品。 我们知道，日本被认为是实施产业政策最成功的国家，但如今他们对政府投资产业却极为谨慎。 日本在2017年发布了“氢能源基本战略”，但日本对新能源的探索是大型企业先行的。在经过丰田等企业的技术探索和商业论证后，政府才确定这一战略。 日本政府的作用是什么？ 日本政府的主要职责是“重点推进可大量生产、运输氢的全球性供应链建设”，将氢加气站从目前的100所扩建至900所。要知道，加氢站基础设施投入要比普通充电站多得多。 东京大学小宫隆太郎教授组织一批经济学家反思日本产业政策成败得失，并出版了《日本的产业政策》一书。（这本书对中国产业政策影响巨大） 小宫隆太郎主张，政府应该聚焦于市场容易失灵的“关于产业的一般基础设施，包括工业用地、产业用的公路、港口、工业用水和供电等”。（《日本的产业政策》，小宫隆太郎） 所以，明确该干什么，比能干什么，更重要。 02
公地悲剧 低效基建为何疯狂？ 明确第一个问题后，我们再看第二个问题：应该投资哪些公共用品，新基建，还是老基建？
目前已公开的信息显示，13个省市的基建投资项目金额达34万亿。其中，老基建和新基建分别有多少？ 我引用国泰君安的研究报告： 在总投资规模为17.6万亿的存量PPP项目中，铁公基（铁路、公路、港口、码头、机场、隧道等）是大头，约7.1万亿元，占比接近41%。 规模排在第二位的是房地产、土储相关的，包括广场、公寓、棚改、危房改造、保障房、土地储备等，约3.4万亿，占比20%左右。 而新基建（信息网络建设、光电、充电桩、生物质能、智慧城市、科技等）不足1000亿，占比只有0.5%。 类新基建项目，如轨道交通、园区开发、垃圾发电等，在PPP项目库中大约为2.6万亿，占比14.7%左右。二者加总占比不过15%左右。 另外，疫情之下，人们关注的医疗卫生，只有3000亿左右的项目，占比1.7%。 为什么呼声奇高的新基建及公共卫生投入却如此杯水车薪？ 不少经济学家意识到铁公基投资的低效、过剩，呼吁加大新基建的投入。中国的基建到底是否过剩？ 这个问题不好回答，但是有两个数据很能说明问题： 一是投资回报率。 截止2017年末，单位基建投资对GDP增长的拉动作用已由2004年的9.30降至2017年的4.69，缩减幅度近50%。（中信证券研究部） 牛津大学对中国1984-2008年间的95个公路和铁路项目进行研究后发现，其中55%的项目成本收益率低于1。也就是说，一半以上的项目投资是无经济效益的。 二是政府负债率。 超前投资、低效投资未必不可，但必须撑得住、还得起。长期大量低效的基建投资，定然导致政府负债率高企。 目前，中国整体政府债务（包含中央政府、地方政府）占GDP的比重约60%，若加上城投平台的负债，其实并不低。 为什么明知“铁公基”投资收益率越来越低，依然大规模投入？ 为什么宁愿一年反复挖路十次也不多建一所中学？ 这或许是搭便车问题。 在公共用品领域，市场是无效率的，但政府的效率未必也高，因为搭便车的存在。 搭便车，最早是由美国经济学家曼瑟·奥尔森于1965年在《集体行动的逻辑》中提出来的。 他说：“由于集体行动的成果具有公共性，所有成员都从中受益，那些没有分担行动成本者搭便车成为最优策略，于是理性、自利者不会为争取集体利益作贡献。” 搭便车，是一种“不付成本而坐享他人之利”的投机行为。简单理解就是，薅社会主义羊毛。 有个例子很经典：三个酒友约定，每次一起喝酒，每个人都从家中带来一瓶酒，之后混在一起共饮用。 混在一起的酒就变成了“公共用品”，结果怎样呢？ 下次喝酒，每个人都带了一瓶水，然后混在一起。干杯入口后，三人都愣了。但他们仍然像唱着美酒一样，装着一副沉醉的表情，直到把水全部喝完。 出于搭便车动机，每个人都会打小算盘，隐瞒消费偏好，制造信息不对称，然后用最小的代价薅更多公家的羊毛。 公共用品缺乏一种像市场机制那样自动显示个人真实偏好的“显示机制”，因此它就不可避免地会碰到“说实话难题”。 比如，多缴纳税收无法多享受公共用品，那么人们就可能虚报、少报征税数额。同时，都希望少缴纳税收，多享受公共用品，如基础设施。如此，在搭便车的动机驱使下，自然更倾向于支持基建投资。 所以，即便人人心知肚明，知道喝得是白开水，知道低效基建由全民买单，但没人会说出“皇帝的新装”，最终就造成“喝白水”的悲剧。 这种悲剧又被称为公地悲剧，或叫“哈丁悲剧”。 公地悲剧，最早是由古典主义先驱大卫·休谟在1740年发现的一种现象。1968年，勒特·哈丁在《科学》杂志上发表了一篇文章，名为“The Tragedy of the Commons”。张维迎教授将其翻译为“公共地悲剧”。 哈丁举例说，在一块公共草地上，每个牧民都想多养一头牛来实现个人收入最大化。尽管每个牧民都知道，多增加一头牛，草地可能被过度放牧，导致养牛收益下降，甚至所有牛都会饿死，但是悲剧还是不可避免地发生了。 比如，我在《新冠疫情刺破全球货币泡沫？》提到的问题：为什么全球央行都不阻止货币滥发？ 全球货币市场，其实是一个“公地悲剧”。 最开始，美国没有形成一个统一的货币体系，货币由商业银行私人发行。但是，由于商业银行频频倒闭，金融风险巨大、交易费用奇高。银行家和政治家协商成立美联储，将货币发行权统一到中央银行。 货币发行权和美联储就成了一种公共用品。这一公共用品的天职，就是维持币值稳定，降低交易费用。 但是，这种利益巨大的公共用品，几乎所有人都对其产生搭便车动机，试图从货币“放水”中薅到羊毛。 约翰逊、尼克松、里根、老布什、特朗普都在谋求大选连任时，给美联储施压，希望下调利率、增加就业，以获得更多政治选票。 联储银行搭便车似乎“名正言顺”，因为他们是美联储的股东，当时美联储成立的目的就是给为联储银行充当“最后贷款人”。 金融家、企业家、投资者、购房者，甚至普通白领、工人，都希望央行“放水”，以图股票上涨，房价上涨，贷款更易，利息更低，收入更高。 美联储主席，搭便车吗？ 美联储主席是“司机”，其决策具有相当的独立性，遵循“学者原则”。去年，沃尔克、格林斯潘、伯南克、耶伦四位前美联储主席发表署名公开信力挺鲍威尔，希望其不受特朗普的政治压力，保持独立行动。 但是，当所有人都产生搭便车的动机时，美联储主席这个司机就不好当了。降息皆大欢喜，自己也少一点麻烦，从格林斯潘开始，美联储都采取降多升少的“不对称操作”。这其实也是一种变相的搭便车行为。 尽管几乎所有人都明白持续扩张货币是一条不归之路，货币发放越多，货币越不值钱，甚至最终可能一文不值，但没有人会站出来阻止这一悲剧。 当然，这不是美联储一家的问题，全球货币市场正在沦为公地悲剧。 基建投资，也是同理。 从政府的角度，大规模的“铁公基”投入可以获得更多的行政资源和经济收益。投资新基建固然前景可期，但周期长、风险大，与当前的执政周期和政绩考核不匹配。 政府不担心债务问题吗？ 由于商业银行的国有属性，政府融资成本低，大规模的低效固定投资未必会引发政府债务危机，但可能增加通胀风险和金融风险。 民众不担心金融风险吗？ 民众也会产生搭便车动机。大规模的基建投入可以刺激经济短期增长，几乎每个人都希望从中获利，至少损失更少，不因经济下行而失业、降薪、破产。 新基建、基础教育、基础科研、公共卫生等公共用品的投入，对经济直接刺激不如铁公基、产业投资明显。前者是放水养鱼，后者是下河抓鱼。搭哪一辆便车，答案很明显。 投资者借“新基建”概念热炒TMT（电信、媒体和科技）薅羊毛，并非真正关心新基建。 相信，没有人希望新基建沦为公地悲剧，但人人都在便车之上。 03
国家确权 如何避免公地悲剧？ 第三个讨论的问题是，如何避免公地悲剧，减少低效基建投资，加大新基建及公共用品投入？
因公共用品的非排他性导致市场失灵，需要国家（政府）来提供公共用品。但是，国家制度本身又是一种公共用品，也容易导致低效、搭便车，甚至引发公地悲剧。 道格拉斯·诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》提出了一个著名的悖论：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。 何解？ “国家的存在是经济增长的关键”，是因为国家本身是一种公共用品，可降低交易费用。 巴泽尔在其著名的《国家理论》中说道：“人类社会一开始是处于霍布斯丛林，建立国家源自保护需求。” 巴泽尔认为的“霍布斯丛林”，其实就是“公地悲剧”。在国家创建之前，地球上有大量的无主的公共资源，人们无尽地享用。但是，随着人口增多，人们开始过度使用公共资源，导致土地贫瘠、资源锐减，进而引发公共资源争夺战。 这时，公共资源就沦为公地悲剧，导致租值消散。 为了降低风险，人们选择“政治强人”如族长、领主、国王，寻求庇护。这种内部交易的条件是，人们需要向政治强人纳税，政治强人提供安全防卫等公用用品。 这时，国家就诞生了，公共用品也诞生了。 诺斯在《西方世界的兴起》中讲述了法国的例子：在法国，15世纪的无政府状态——一切所有权在这一乱世都得不到保障——致使三级会议将征税权让给了查理七世，以求得君主对增强秩序和保护，以免雇佣帮伙和英国入侵者掳掠的允诺。 政治强人创建的国家机器，为人们提供了和平与安全、国防、法律、道路这些基础设施，无疑降低了交易费用，产生乘数效应、规模效应。 但是，“法国国王在履行诺言的过程中肃清了他的势均力敌的对手，使王室能更好地要求增加在政府所产生的社会储蓄中的份额”。这就为法国大革命埋下了祸根。 这时，国家制度就变成了“人为经济衰退的根源”。 如何解决这个问题？ 巴泽尔认为：“统治者也是自利的，他们在创建统治机制后便会滥用其权力。只有当建立能够控制统治者的机制时，如法律体系和决策程序，初始的‘自然国’才会渐渐演进为一个法治国。”（《国家理论》，巴泽尔） 诺斯和巴泽尔都从制度入手，认为产权制度是关键。 公地悲剧，是不合作的利己行为导致所有人都不利的结局（纳什均衡）。很多人认为，囚徒困境的出现打了亚当·斯密的脸，理性人的利己行为没有产生社会福利最大化的结果。这说明市场可能失灵。 这种说法不准确，市场失灵有两种情况：一是天然不具备交易条件；二是人为破坏市场交易条件。 人类社会的历史，是一部集体行动的历史。集体行动，不可避免的出现搭便车，并且引发公地悲剧。 所以，人类社会的历史，其实是一部解决“公地悲剧”的历史。 人类社会早期，市场交易的条件不成熟，如信息不流通、缺乏货币、剩余产品不足等，导致市场交易费用奇高。当时，交易是一种冒险行为，分工只会增加死亡的机率。 与其交易，不如占有、偷窃、抢夺，甚至战争。国家诞生之前，公共资源沦为公地悲剧。这时，政治强人可以减少混乱、保护财产，国家制度可以降低交易费用。 所以，当时解决公地悲剧的最好办法就是，通过国家制度确定和保护产权。 最近，国人对外国人永久居住条例争论不休，其中最为激烈的是超国民待遇问题。本质上，超国民待遇是外国人搭了中国人的便车。公权力对外国人是不是有优待？外国人在北上广深购房是否受限？外国人可以享受哪些公共福利？ 多说一句：外国人永久居住条例，长远来看是为走向全球化、引进国际人才铺垫，短期来看应该是“出口转内销”。 几十年来，中国流失了不少精英，但其中有不少人是拿着国外的国籍或绿卡，继续在中国生活、赚钱。同时，一些华人技术精英（如千人计划专家），他们在中国工作，但又不加入中国国籍。 这些人包括其家人，估计得有几百万，但真正拿到中国永久居住权的人极少。官方无法阻止他们移民，但试图给他们永久居住权，吃个定心丸，留住资金、技术，同时引进人才（如千人计划、移民二代）。 美国国籍，中国赚钱，瑞士生活，这是令人嫉妒的人生。但这种人生，不能建立在超国民待遇之上。 好的，我们回到国家制度确权这个问题上。值得注意的是，国家制度确定的是集体产权——国家主权，而不是个人产权。 在国家内部，公共财产常以国家之名存在，政治强人代为管之，产权不清、权力不明、监督不力，民众容易产生搭便车动机，政治强人使用公权力将公共用品沦为私人用品。 比如说，共同开发的土地，侵占而来的财产，公共财产归谁所有？ 掌控财产分配权和使用权的政治强人，往往会利用民众的搭便车动机（如不敢出头、行贿官员），将财产归为己有，或为己所用。 这就是人为破坏市场交易条件，故意不明确产权，封锁信息制造信息不对称，打击结社集会。囚徒困境，就是人为地隔离囚徒之间的信息交流，同时制造错误、谎言诱导囚徒犯错。 所以，破解的办法就是，在国家内部确定个人产权，比如国家治理权、土地产权、知识产权等。权力边界越清晰，个人就会自动显示真实的偏好，市场便可启动，搭便车的问题就越少，公地悲剧就越少。 新制度经济学家罗纳德·科斯主张，通过明确产权，启动市场，解决公地悲剧。 在《西方世界的兴起》中，诺斯探索了公元900年之后的西欧世界的制度变迁。他发现，产权否明确、是否得到保护，决定了西欧国家的历史进程。 需要特别关注的是国家治理权的确权，以征税权为例。 西班牙的征税权被王室掌控。羊主团是西班牙王室的稳定税源，国王赋予羊主团特权，允许他们的羊随意去吃农民的庄稼。这样农民的产权得到不到保障。同时，西班牙王室经常向商人借钱不还，甚至导致福格家族灭亡，国家信用崩盘。 法国的征税权被法王掌控。法王可以直接向农民征税，向商人借钱，借钱又不还，甚至直接侵占财产。 这些制度是低效的，没有保护产权，缺乏激励性。 相反，尼德兰执政官的统治力弱，他们只能鼓励商贸、发展金融来获取更多的税源。 比如，1537年出台法律承认票据转让有效。他们建立了一个低利率的资本市场，催生了现代金融市场。利率水平从1500年的20%-30%降低到1550年的9%-12%，甚至到了17世纪下降到3%以下。 英国王室的权力被强大的棉纺织商人及贵族集团制约，国王不得随意征税。1642年出台垄断法，禁止王室垄断，同时还设立专利保护制度，保护技术创新，鼓励外国人从欧洲带入新创新。 其实，在16世纪左右，西欧国家都面临财政危机，而王室处理财政危机的办法决定了这些国家的历史进程。 所以，历史告诉我们一条经验：国家内部确权。 首先，能确权的尽量确权，个人产权越明确，信息越透明，市场效率越高，公地悲剧越少。 政府投资越多，国有产业越多，公共财产就越多，越容易产生公地悲剧。若产业投资的机会交给市场，将低效基建的大规模资金以借贷、减免税费社保等方式返还给个人，确定和保护个人的产权，经济发展则越好。 这就是让利于民、放水养鱼。 其实，中国改革开放的成功经验，便是国家内部确权。 在改革开放初期，土地私人化的阻力很大。这就是诺斯所说的，制度不是一蹴而就的，有效制度的建立需要相当高的成本。 为了降低确权的成本，改革者“曲线救国”，采纳了张五常“使用权优于所有权”的建议——源自英国的土地批租制度，推行土地使用权改革。 虽然使用权制度的交易费用比所有权制度高，但农村集体土地、城市国有土地的使用权改革，依然极大地激发了国人的积极性。 值得注意的是，有些公共用品的产权终究难以明确，有些公共用品是不可分割的，比如国防、法院、央行。 怎么办？ 公共用品不可分割无法确权，但是公共用品的执行权、分配权、监督权，即国家治理权，可以分解和明确。 最后，我们回到新基建的问题：如何避免低效基建、重复建设？如何避免货币滥发的风险？如何才能加大新基建、基础教育、基础研究、公共卫生等公共用品投入？ 这些问题还得靠征税权、货币发行权、转移支付使用权的确权来解决。 国家治理权的落实，将政府、个人与国家利益调整到同一个方向上。即诺斯所说的“有效率的经济组织能够使个人的经济努力的私人收益率接近社会收益率”。 所以，国家治理权的确权过程，其实就是公民权确立的过程。 西欧社会从庄园经济到封建经济再到市场经济，背后是现代国家制度构建、演变以及公民权的实现。简单来说是，从过去的庄园主与佃农的关系，演变为劳资关系以及国家与公民的关系。 不过，这种有效的国家治理，是人类无数次陷入公地悲剧后才诞生的。 参考文献
【1】制度、制度变迁与经济绩效，道格拉斯·诺斯，格致出版社； 【2】西方世界的兴起，道格拉斯·诺斯，华夏出版社； 【3】政治经济学原理，约翰·穆勒，商务印书馆；
【4】人性论，大卫·休谟，商务印书馆； 【5】日本的产业政策，小宫隆太郎，国际文化出版公司；
【6】国家理论，扭拉姆·巴泽尔，上海财经大学出版社。