城镇化两腿并行：丰富土地供给，松绑劳动力自由流动
以土地供给增加与人口流入相挂钩为基本思路，土地指标向用地需求大的区域倾斜、破除大城市落户限制这两个车轮正同时转动
文 | 《财经》记者 姚佳莹
编辑 | 朱弢
城镇化两腿并行：劳动力、土地等要素的市场化配置能力正加强。
4月9日晚间，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（下称《意见》）发布，以深化要素市场化配置改革，畅通要素流通渠道，提高配置效率为目的，该文件对增强土地、劳动力、资本、技术、数据等要素资源的市场化配置能力提出新的要求，其中，尤以土地和劳动力的联动改革为亮点。
在推进土地要素市场化配置方面，《意见》主要着眼于新增土地供应和挖掘土地存量两方面。在新增土地供应方面，主要是扫除农地入市的体制障碍，推动不同产业用地类型转换，探索增加混合产业用地供给；此外，通过盘活国有企业存量用地，整理农村宅基地等建设用地，完善城乡建设用地增减挂钩政策等方式挖掘土地存量。
与土地市场化改革相配套的是劳动力的自由流动，其中以户籍制度改革最为人关注。除了推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，《意见》提出，将探索在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认；同时，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度；此外，将推动公共资源按常住人口规模配置。
2020年是“十三五”规划的收官之年，1亿非户籍人口在城市落户和国家新型城镇化规划亦将在今年年底提交答卷。劳动力自由流动、土地改革作为新型城镇化的两大着力点，此次《意见》迈出了哪些步伐？
盘活存量用地丰富土地供给
在制度层面，《意见》提到，将加快修改完善土地管理法实施条例，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。目前，新修订的《土地管理法》已于2020年1月1日起施行，在土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面作了较大完善。
农村集体经营性建设用地入市指导意见的发布则较为迟缓，截至目前，尚未有相关正式文件发布。该文件的发布有望解决哪些集体建设用地可入市、如何入市、入市后增值收益如何分配等问题。
除了丰富土地供应，《意见》对存量用地的整理和盘活提出了要求，即以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用，深化农村宅基地制度改革试点，推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策。
盘活存量和安排增量相挂钩，是近年来土地利用和管理中的两只手。在3月21日国务院联防联控机制新闻发布会上，自然资源部新闻发言人刘国洪曾介绍，2018年消化处置2015年以前批而未供以及闲置的土地分别是360多万亩和80多万亩，2019年消化处置2016年以前批而未供和闲置的土地分别为360万亩和80多万亩，两年共计890多万亩，相当于2019年全国安排的新增建设用地量大概500万亩的1.8倍。
而2017年以前批而未供的土地大概还有1450万亩，这意味着，以2019年全国安排的新增建设用地体量估计，2017年批而未供的土地资源盘活后，可供全国地方政府使用近三年。
此外，《意见》提到，将实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化，城乡建设用地指标使用更多由省级政府负责。
“此举将增强地方政府的灵活性，以往城乡建设用地指标使用都需由中央部委审批，部委审批周期冗长，项目可能延误很长时间最终还未能过审，效率很低。现在下放到各个省，更符合地方政府的实际用地需要，有利于解决计划指标分配和项目用地需求不匹配的问题。只要把基本农田保护好，就不会有太大问题。” 农业农村部经济研究中心研究员廖洪乐向《财经》记者分析道。
指标与项目需求相匹配，符合近年来土地供给增加与人口流入相挂钩的基本思路，土地指标向用地需求大的区域倾斜、户籍制度改革这两条腿正同时迈进。
试行经常居住地登记户口制度
在深化户籍改革方面，《意见》的要求显得较为具体。除了以往提到的推动超大、特大城市完善积分落户政策，《意见》的一大亮点在：放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。
现行户籍管理制度下，一纸户口绑定城镇教育、医疗卫生等城市基本公共服务资源，相较户籍制度，户口登记制度则只是个人经常居住地信息的体现。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、社会与人口学院教授张耀军向《财经》记者分析道：“户口登记绝不是我们常规理解的‘给户口’，它与户籍制度最本质的区别在于是否绑定了城市公共服务资源。户口登记制度是未来户籍制度改革的方向，这意味着解除户口与城市公共服务的绑定，户口只具备登记功能。试行以经常居住地登记户口制度是一个好的信号。”
值得注意的是，《意见》的另一项举措，亦着眼于削弱户籍制度带来的公共资源配给的不平等问题。文件提到，建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。
常住人口包括常住户籍人口与常住外来人口，倘若公共资源按常住人口规模配置，则意味着常住外来人口也能平等享受城市基本公共服务，传统户口的束缚将被松绑。
《意见》发布当天，国家发改委发布了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》（下称《任务》），相较于2019年版本，此次《任务》提到，将全面取消城区常住人口300万以下城市落户限制。并鼓励有条件的I型大城市（城区常住人口城区常住人口300万至500万）全面取消落户限制、超大特大城市取消郊区新区落户限制。
张耀军认为，取消落户限制的措施变得具体，目标也更加明确，即随着城镇化的推进，更多的人口将流入大城市。“过去是要控制大城市人口规模，这次《任务》则明确了大城市对人口的吸纳作用。鼓励超大特大城市取消郊区新区落户限制，则体现了落户限制取消从郊区到市中心的渐进过程，同时，通过这一指导性政策，优化城市人口的空间分布。”
此外，值得注意的是，《意见》还提到，将探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。那么，这是否意味着，倘若一位长期居住在佛山的外来人口，在他进入深圳时，其在佛山的居住年限可以计入深圳的户籍准入年限？
张耀军向《财经》记者表示，目前来看，户籍准入年限同城化累计互认的具体方案尚不明确。“一方面，城市群内的城市发展有差异，可行性多大？其次，户籍准入年限的累计互认在多大范围内实行？只在城市群内部互认还是城市群间可以互认？这些都需要进一步明确。”张耀军说。
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责编| 阮璐阳[email protected]
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