美国凭什么限制中国电信国际牌照？联通风险几何？
文 |《财经》记者 周源 编辑 |谢丽容
【划重点】
1. 美国司法部指责中国电信未能完全履行2007年与司法部签署的一份保证书条款，让国营机构有机会在美国“从事不利于美国的网络活动”，但中国电信表示否认。2. 中国电信美洲公司的业务收入占比不会太大，吊销牌照对中国电信集团的营收影响几乎可忽略不计。
3. 吊销牌照主要影响的是固网业务，意味着中美之间的互联网通道有可能变狭窄，中美网民访问对方的网站都会觉得网速变慢。
4. 去年5月，FCC同样以国家安全为由拒绝了中国移动美国牌照申请。公开信息显示，FCC同时也在评估中国联通在美经营牌照。
4月9日，美国司法部发公告称，经由该国司法部、国土安全部、商业部等多个机构联合调查，一致同意并建议美国联邦通信委员会（FCC）撤销和终止中国电信在美国经营国际电信业务的牌照，禁止其在美国的国际通信服务，以确保美国的国际通信安全。
美国司法部给出的理由是，中国电信未能完全履行2007年与司法部签署的一份保证书条款，并且有可能受中国政府的控制、利用和影响，让中国的国营机构有机会在美国“从事恶意网络活动和间谍行动”，从而为美国带来国家安全与执法的风险。
中国电信于2001年7月20日获得美国国际电信业务牌照，5个月后，即当年11月22日，中国电信美洲公司成立，总部位于弗吉尼亚州赫登市。官网显示，中国电信美洲公司目前在31个国家设有办事处，为美国、加拿大和拉丁美洲的客户提供多种通信服务，例如国际专线、IP接入、虚拟专用网、IDC、语音批发和移动虚拟运营等，是中国电信最大国际子公司。
中国电信明确否认上述指责，表示一直与美国监管机构保持了“高度的合作和透明”。在声明中，中国电信还说道：“我们一直遵循最高的国际标准提供运营和服务，我们将提供更多细节以支持我们的立场，并致力于解决问题。”
中国电信是上市企业，旗下有多家国际子公司，但各国际子公司的业务收入均没有被公布于财报中。多位资深行业人士向《财经》记者表示，中国电信美洲公司的业务收入占比不会太大，吊销牌照对中国电信集团的营收影响几乎可忽略不计，它更像是一种政治打压手段，而且反映了美国政府近年来的监管特色，即过分强调通信基础设施与服务对国家安全的重要性。
虽然对于营收影响不大，但一位不愿透露姓名的前中国电信国际业务资深人士告诉《财经》记者，吊销牌照主要影响的是固网业务，意味着中美之间的互联网通道有可能变狭窄，中美网民访问对方的网站都会觉得网速变慢。
去年5月，FCC同样以国家安全为由拒绝了中国移动美国牌照申请。公开信息显示，FCC同时也在评估中国联通在美经营牌照。
在4月10日下午举行的中国外交部例会上，有来自法新社的记者就此事进行提问。中国外交部发言人赵立坚回应称，中方对此坚决反对。中国政府一贯要求中国企业在依法合规的基础上，按照市场原则开展对外经济合作，同时也要求它们遵守当地法律法规。敦促美方遵守市场经济原则，停止将国家安全泛化，将经济问题政治化的错误做法，停止对中国企业的无理打压，为中国企业赴美投资、经营提供公平、公正、非歧视的环境。
214牌照背后
在行业人士口中，本文所讨论的美国电信业务经营牌照有个更具体的名称——214国际业务牌照（以下简称“214牌照”）。
之所以称为214牌照，是因为美国通信法（1934年版及1996年修订版）第214条规定，除非FCC许可，任何运营商不得建设任何新的通信线路或延伸任何现有线路，不得收购或运营任何通信线路或其延伸线路，不得利用现有线路或其延伸线路从事通信传送服务。
为了在美国开展电信业务，中国三大运营商均向FCC申请214牌照。除了中国电信，中国联通美国公司也于2002年9月11日拿到了牌照。中国移动国际美国公司于2011年9月1日向FCC申请214牌照，历时7年8个月，但最终于2019年5月9日被FCC以国家安全和法律实施风险为由否决。此外，还有另一家中资运营商，中信国际电讯美国公司于2002年6月29日提交牌照申请，目前仍在FCC审批流程中。
事实上，FCC在拒绝中国移动牌照申请时，就公开表示将重新评估已颁发给其他中国运营商的美国214牌照。这意味着，不仅仅中国电信，中国联通的美国214牌照也在被重新审核之中，也存在着牌照被取消风险。
至于中国移动和中信国际牌照审批流程长达数年之久，是因为按照美国相关监管规则，如果美国电信牌照申请者10％或以上的所有权为外资，FCC会先将此类申请转交给美国电信安全审查小组（Team Telecom）进行协助审查。Team Telecom 是由美国联邦政府国务院（DoS）、司法部（DoJ）、国防部（DoD）、国土安全部（DHS）、财政部（DoT）、商务部（DoC）和贸易代表署（USTR）和联邦调查局（FBI）等部门组成的跨部门工作小组。
2020年4月4日，美国总统特朗普签署行政令，成立美国电信服务行业外国参与评估委员会（the Committee for the Assessment of Foreign Participation in the United States Telecommunications Services Sector，以下简称“新电信评估委员会”）。新电信评估委员会将取代之前非正式的跨部门工作小组Team Telecom，委员会目前由美国司法部部长兼任，成员则由美国国防部长、总检察长、国土安全部长等组成，委员会的职责与权力在行政令上也有详细说明。
多位行业人士认为，Team Telecom从一联合工作组变成正式机构，反映了美国进一步扩大电信服务对国家安全的重要性。
大概率吊销？
根据美国司法部4月9日的公告，相关监管机构建议取消中国电信在美经营牌照的依据主要为几点。一是自2007年以来美国的国家安全环境不断变化，美国司法部认为中国在针对美国的网络活动中有一些作为；二是电信向美国政府提供的关于在何处存储其美国记录的陈述不正确，引发了有关谁可以访问这些记录的疑问；三是美国司法部认为电信关于其网络安全实践的公开陈述不准确，引发美国司法部担心有关中国电信是否遵守联邦和州网络安全与隐私法的问题；四是美国司法部认为中国电信在美国运营为恶意网络活动提供了条件。
美国司法部公告还指出，上述有部分指控与中国电信未能遵守2007年《保证书》有关，这一保证书是FCC授予中国电信214牌照的依据。并且，相关机构还认定让中国电信拥有214牌照所带来的国家安全和执法风险，是无法通过额外的风险防控措施去减轻的。
2007年，中国电信美洲公司股权发生变化，由中国电信集团有限公司下属子公司，变更为中国电信股份有限公司下属子公司，从而向FCC申请214牌照变更。经Team Telecom审查，在中国电信美洲公司与司法部等签署了一份保证书（Letter of Assuarance）后，Team Telecom向FCC建议，不反对中国电信美洲公司股权变更申请。
《人民邮电报》曾报道过发生在2018年的一次谷歌服务流量误操作，该类事件很可能引发美国监管机构指控中国电信运营商们误导美国通信。
2018年11月13日，因为尼日利亚运营商MainOneCable的错误操作，国外一些原本应流向谷歌地址的数据流量被改变了路径而转向了中国电信，致使中国电信的网络受到冲击，同时MainOneCable的互联线路严重拥塞，超限部分流量被丢弃，造成国外部分用户无法使用谷歌的部分服务，故障持续时间约1小时20分钟。MainOneCable在葡萄牙和南非之间运营着一条海底电缆，是中国电信的客户。
尽管互联网流量路由异常是全球的普遍现象，相当一部分中国专家认为此次事件主要是互联网架构带来的问题，属于技术漏洞，且谷歌事后也表示，谷歌大部分网络流量都是加密的，即使转移也不会使其受到窥探，也未有理由相信此次事件是有人蓄意造成，但仍有外媒称是因遭到来自中国运营商的流量“劫持”导致国外访问异常的发生。
2018年11月17日，中国电信在官网公布对此事的情况说明，指出“劫持说”缺乏事实依据。但现在看来，中国电信的解释应不足以消除美国相关机构的怀疑。
前中国电信人士向《财经》记者评价说，鉴于美国司法部的指控措辞十分严厉， FCC吊销中国电信214牌照是大概率事件，而中国联通还存在一定保住牌照的可能性。
《财经》记者获悉，中国电信正在积极寻求包括法律维权在内的多种方式力求解决牌照危机。
后果可能是什么？
数量庞大的国际长途通信、国际漫游和国际互联网都涉及不同类型的国际通信业务，因此电信业是一个十分需要国际化运营的行业。AT&T、英国电信、德国电信、沃达丰、Do Co Mo等国际领先运营商都在全球设立了分支机构, 掌握了全球绝大部分的国际网络资源和国际通信业务量。
本世纪初开始，中国运营商纷纷在与中国发生国际通信业务集中的区域设立销售分/子公司，成为中国运营商寻求国际化的重要表现。
中国电信是国内最早“走出去”的电信运营商，其次是中国联通。
拿到美国214牌照以后，中国电信和中国联通都在美国进行了较大规模的网络部署，在美国洛杉矶、旧金山、圣何塞、西雅图、芝加哥等城市以及加拿大多伦多和温哥华等地分别建立了海外POP（入网点），将中国骨干互联网延伸到美国，在美国POP与美洲和欧洲等地运营商建立骨干互联网，因此，美国214牌照对提升中国骨干互联网国际带宽和网络性能有重要作用。
同时，中国电信和中国联通各自投资的跨太平洋海缆容量引接到美国POP（中国电信在中国运营商中拥有的国际海缆资源最为丰富），不仅满足自有骨干互联网国际带宽需求，而且向美国本地及跨国企业和运营商出售至美国的大容量国际专线（国际海缆带宽）。
但网络覆盖只是提供通信服务的基础，并不与业务经营规模直接划等号。多位长期驻美的华人向《财经》记者表示，在美国本地，中国电信和中国联通的存在感都很低。
中国运营商在海外主要服务对象是出海的中资机构。两位在海外有业务的中国企业高管均向《财经》记者表示，主要是央企国企在海外发展业务时倾向于选择中国电信。
一旦中国电信被取消214牌照，此前在美国的网络部署很可能要么撤回要么停用。上述前中国电信人士表示，这意味着从中国访问美国网站本来就慢，将来网速会更慢。
“中国现在有两条通信海缆通往美国，这些海缆都是运营商合建而成，就像高速公路一样，中国电信占用了其中几条车道，一旦失去牌照，中国电信的‘车道’会被停用，或者不得不花更高的代价租用其它运营商的‘车道’。”上述前中国电信人士对《财经》记者解释说。
互联网是支撑现代科技与经济发展的重要基础设施，互联网的建设也是全球各国通力合作的结果，中美通信海缆的建设可充分证明这一点。
中美之间第一条最重要的海底光缆是中美海缆（China-US Cable Network，CUCN），由包括中国电信在内的全球23个电信机构共同出资建造。1997年12月，中美海缆开工建设，其中的北线于1999年12月初全部建成，并于2000年1月19日正式投入使用，南段于2001年4月27日投入使用。
2016年12月，由于维护成本上升，经中美海缆管理委员会的一致同意，中美海缆在2016年底退役，其功能由亚太直达海底光缆代替，而亚太直达海底光缆是中国电信在上海建设的第二条连接东南亚的主力海缆。
另一条重要海缆是跨太平洋快线（Trans-Pacific Express，简称TPE）又称横太平洋快速海缆，为连接中国大陆、中国台湾地区、韩国、日本和美国的一条海底通信电缆，由中国电信、中国网通、中国联通、中华电信、韩国通信和威讯六家通信运营商共同出资50亿美元筹建，之后美国电信运营商AT&T和日本电信运营商NTT于2008年3月加入建设。
多位行业人士表示，美国以国家安全为由，将中美两大经济体之间的互联网通路人为变窄，不仅不利于中美双方，也将不利于全球经济与科技的协同发展。
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