李铁：如何激活土地要素市场，尚待破题

改革的基本框架是按照市场化模式完成不同所有制主体之间的利益再分配，核心是让集体土地所有者分享更多的工业化和城市化收益，进而达到两个目标，一个是提高资源配置效率，另一个则是实现城乡融合发展

文|李铁

疫情全球蔓延，中国虽然已经度过最危急的时刻，但是还将面临疫情带来的全球经济衰退的影响。此时，如何练好内功，迎接未来挑战，推动改革显然是处理好国内经济下行矛盾最好的解决办法。

刚刚颁发的中共中央国务院文件，提出了构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见，显然是希望通过加大改革力度，降低经济发展的成本和阻力，激活市场化潜力，应对可能面临的全球化重大危机。

前些时候，有关部门已经颁发了涉及土地管理制度审批权限下放的文件，新颁发的中央文件又把推进土地要素市场化配置作为文件中最突出内容，说明土地管理制度改革在未来推进要素市场化配置改革中的权重和地位。

关于土地要素市场化的配置，是不是就是未来实现土地私有化，或完全按照西方发达国家的市场模式来配置土地资源，显然不是，且有着本质区别。因为中国的土地所有制并不是私有制，而是两种公有制，即国有和集体所有制。即使我们提出了土地要素的市场化配置，也不等于是按照私有制模式进行土地管理制度的改革。

可以肯定的是，改革的基本框架是建立在两种土地公有制的前提下，如何按照市场化模式完成不同所有制主体之间的利益再分配，核心就是让集体土地所有者分享更多的工业化和城市化收益，进而达到两个目标，一个是提高资源配置效率，另一个则是实现城乡融合发展。

处理好三个关系

土地要素配置的市场化改革，首先是如何处理各级政府之间对土地管理权限的再分配关系。

长期以来，出于耕地保护和防止土地资源过度开发，以及降低工业和城市发展成本的目标，中国对土地要素基本是按照计划经济模式进行管理的。也就意味着对土地的管理，需要通过各级政府有关部门来规划、监督和具体实施。好处是强化了对土地资源的保护和利用。问题则是，一方面各级政府对土地出让金收益的渴求导致了对土地开发的过度依赖；另一方面强化监管也在一定程度上影响了地方城市政府及时合理利用土地资源发展产业的积极性。

这在一定程度上也说明，中国土地管理制度的特殊性在于政府间的利益平衡和积极性的调动，对经济发展强有力的支撑作用，这是中国市场化进程中，中央和地方政府之间的博弈关系，尤为重要。对于土地问题所要研究的是，在经济下行的时候，如何通过调整中央和地方各级政府之间的关系，下放管理权限，更多给与地方调动土地资源的积极性，是中国要素市场化改革的一个十分鲜明的特征。

其次是土地要素市场化改革要解决政府和市场之间的关系。所谓政府管理和市场开发，就是要明确各级政府在土地管理方面的规划、监管及审批的作用，包括政府公益性项目的开发征地如何进行市场化改革，这些应该是下一步改革的重点。

未来政府的作用应该是逐步减少在计划管理和指标下达方面的作用，减少行政审批权的层层设置。重点是实施规划管理，就是按照不同层级的国土空间规划要求，实施科学管理。规划确定的开发利用空间，可以下放管理权限，在开发过程中要减少政府干预，更多交给市场；而规划严格限制的保护空间，则要强化政府监管。因此对各级政府和企业，在土地开发利用上，如何按照规划要求，合理开发土地资源，并有效合理地利用土地资源，应该说可以有较大的弹性空间。

而在征地中调整政府和市场关系，目标是在规划约束的前提下，把更多征地收益交给市场，而不是全部包揽在各级政府手中。因此缩小征地范畴，界定公益开发边界，都是在更大程度上减少政府对土地要素市场化配置的干预。

再次就是在土地要素市场化配置中如何处理好城乡关系的问题。重点在于农村土地以什么样的方式进入城市的开发和建设，这是多年以来长期悬而未决的问题。

这既涉及如何认定农村集体土地的所有权问题，也涉及到如何降低开发成本，以利于城市化进程和产业发展。更关系到在历史发展新时期，如何通过市场化方式保护农民利益，让农民更多分享城市化红利。促进城乡土地要素市场的一体化进程，就是如何稳步有序推进农村集体建设用地进入土地开发的一级市场，而不是按照以往的通过各级政府征地转化为国有，并对集体土地进行补偿的方式。

这项改革的重大意义在于，只要符合国土空间规划要求，只要不违背耕地保护特别是基本农田保护的原则，经过有关部门的监管和审批，集体建设用地可以直接进入市场，并分享土地开发收益，而不是通过其他开发主体获取有限的补偿收益。这里提供的开发方式和合作方式，可以有许多新的探索。集体土地所有者是否可以直接成为开发主体？是否可以与开发商合作享有平等的股权收益？

当然，这一类开发还是需要有严格的约束条件，也还要受到国家其他政策的限制。例如，是否能够开发房地产，还是发展工业和服务业？还包括出于生态环境保护的限制等。但无论如何，至少相对于过去通过政府征地和补偿形成的集体收益，未来可以直接分享开发红利是一次实质性改变。

破除制度性缺陷

土地管理制度改革还涉及到中国的耕地保护问题。毕竟中国的粮食供给不能满足14亿人口的需要，在关乎粮食安全的问题上，要确保足够的耕地总量才能满足中国主要农产品达到95%的自给能力。

上世纪八九十年代工业化和城市化快速发展进程中形成的粗放型发展模式，以及地方基层政府强烈占用土地的动机，迫使中央政府不得不采取极为严厉的土地管理政策，并确定了基本农田保护制度，对土地利用按计划下达指标，严格限制地方政府占地的利益动机。从几十年的实践效果看，在一定程度上遏制了大规模的耕地占用，基本农田的总体规模没有受到影响。但是对基本农田之外的耕地占用，以及对农村集体建设用地的处置权矛盾始终没有得到解决。

近20年来，城镇化发展使得城市发展的用地规模大幅度增加，城市建设用地面积从上个世纪九十年代的2.2万平方公里发展到目前的5.6万平方公里，农村集体建设用地从17万平方公里增加到19万平方公里。同期，中国的城镇常住人口从4.37亿人增长到现在的8.48亿人，农村常住人口从8.2亿人减少到现在的5.52亿人。城乡人口此消彼长，但城乡两头都在增加建设用地。

这些现象说明，传统以政府为主导的土地管理模式虽然在很大程度上保护了耕地的基本保有量，但是并没有适应农村人口进城的变化过程，在遏制集体建设用地扩张和集约利用土地等方面，还存在着严重的制度性缺陷。

因此，探索市场化改革，通过扩大集体经济组织所有者的利益分享机制，把政府从土地利用和开发的直接参与者转变为监管者，更有利于提高土地利用效率。

土地要素配置的市场化改革，也涉及到未来房地产发展。中国房地产出现结构性波动，原因在于政府和市场的双重推动。目前的问题是在有房地产需求的都市圈和城市群地区，也在限制房地产开发，而在经济发展相对滞后、人口净流出的城市和地区，政府对房地产开发带来的土地出让收益却有着强烈的扩张动机。

如何通过国土空间规划来进行约束和调整，如何因地制宜地平衡各类地区的土地开发能力和权限，一方面要按照人口空间分布格局来确定开发原则，另一方面也要鼓励和支持人口流出地区有效利用土地资源，降低发展成本，吸引产业进入，带动就业。因此，因地制宜制定规划和产业开发政策，在当前显得尤为重要。更重要的是，也需要其他方面的配套改革来支持。例如，户籍管理制度改革应该及时跟进，才可以从根本上解决区域和城市间用地需求和实际利用之间存在的不合理配置问题。

虽然我们看到了土地要素配置的市场化改革，方向和思路已经基本明确，但是面对重大利益结构调整，真正落实还需要克服来自各方面的阻力，也需要通过深入探索来总结经验，才可以转化为进一步推广的各种模式。

我们也注意到，还有一些政策上的禁区，需要进一步研究和探讨。例如农村宅基地的流转，是否仍局限于集体经济组织内部，还是可以扩大到城乡范畴？集体建设用地增减挂钩模式，如果允许集体建设用地进入城市一级市场，是否还有存在的必要？如何给各类存量用地性质的转换更为明确的政策思路？如何调整有关的税费和降低成本等问题，还需要进一步细化政策。

土地要素市场化的方向已经明确，但绝对不是按照西方发达国家私有制的市场化模式。因为没有前车之鉴，所以还需要深入探索，也要尊重实践，关键在于有关部门如何贯彻落实并有所作为。

（作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢）

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