两会专访丨全国人大代表、央行广州分行行长白鹤祥：制定《金融机构破产法》条件已成熟 完善征信立法紧迫性凸显
全国人大代表、央行广州分行行长 白鹤祥
再次呼吁尽快制定《金融机构破产法》
证券时报：近两年您多次呼吁尽快制定《金融机构破产法》，您认为我国当前为何如此迫切地需要推动该立法？
白鹤祥：随着我国改革开放和市场经济的不断发展，金融业竞争加剧，金融机构出现风险、经营失败乃至破产将成为不可避免的经济现象，许金融机构有序破产退出是市场经济的必然要求。当前《企业破产法》不能完全适用于金融机构破产处置，现有涉及金融机构破产处置的法律法规也缺乏系统性和可操作性，且制定《金融机构破产法》的条件已成熟。
首先，金融机构破产退出是市场经济竞争环境下优胜劣汰的必然。其一，金融机构破产退出是市场经济主体退出机制的重要组成部分。其二，完善金融机构破产机制是利率市场化的必然要求，利率市场化必然使金融机构面临更为激烈的竞争环境，流动性风险的不确定性增多，建立和完善金融机构破产法律体系，促进金融机构优胜劣汰有序破产退出，是全面完成利率市场化改革的重要条件。其三，允许金融机构有序破产是有效保护债权人权利和金融消费者合法权益的内在要求，但在目前，由于没有系统的金融机构破产法律制度，我国对倒闭的金融机构只能采取行政关闭、撤销等方式退出市场。
实践证明，依靠行政手段的市场退出存在成本高、效率低、程序不规范等缺陷，导致债权人权利和金融消费者合法权益得不到充分保护，直接危及社会公众利益和金融稳定。因此，建立完善的金融机构破产法律体系，是实现金融机构有序市场退出的重要前提。
其次，《企业破产法》不能完全适用于金融机构破产处置。金融机构破产总体上属于企业破产，要适用《企业破产法》。但《企业破产法》第134条只是提出了金融机构破产的规定，对诸如破产界限的标准、破产管理人以及破产清偿顺序等具体问题都未细化和明确，缺乏可行性和可操作性。同时，金融行业的特殊性使其在经营产品和公共服务等方面区别于其他企业，金融机构破产涉及普通金融消费者、投资者、债权人、债务人等众多法律关系，破产债务涉及公众存款、投保金、信托财产、证券类投资、保证金、投资人、职工利益等多个方面。在实践中，囿于金融机构提供金融产品服务的特殊性、复杂性、公众性等，金融机构破产处置的内涵上与普通企业有较大差别，无法完全适用《企业破产法》的相关规定。
再次，现有涉及金融机构破产处置的法律法规缺乏系统性和可操作性。目前，由于没有金融机构破产的专门立法，我国金融机构破产的法律体系主要由《企业破产法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等法律以及相关法规、规章组成。这些法律法规关于金融机构破产只有简单规则，多为支离破碎的原则性和分散性规定，缺乏系统性和可操作性。宏观上对金融机构退出市场的界限、处置行为规则、金融消费者保护等的规定不够完善。微观上对金融机构的破产程序，如与金融危机救助机制的关系问题、行政前置程序问题、破产重整程序的具体适用问题等都缺乏法律依据，不能满足新形势下金融机构破产处置的法律需要。
证券时报：对于制定《金融机构破产法》您有何建议？
白鹤祥：从立法体例看，我国《企业破产法》第134条已经明确了金融机构适用于企业破产法。可以依据《企业破产法》和其他有关法律的规定制定实施办法。因此，国务院可先制定颁布《金融机构破产条例》，再总结摸索经验加速推动全国人大制定《金融机构破产法》，应是立法成本较小和最理想的路径选择。
从立法模式看，依据《企业破产法》对金融机构的原则规定和我国国情，以兼顾行政主导型破产和司法主导型破产的折衷模式更适合我国金融业发展和监管的实际。在金融机构破产程序中，涉及专业性、技术性的事项由监管部门来决定，而涉及破产金融机构财产或财产性权利确认、变更和终止的事项由法院来决定，这样的模式既快捷、灵活、权威，又能遵守司法程序的规定，有利于提高金融机构破产处置效率。
长期以来，我国对金融机构的范畴界定比较笼统，应当结合金融机构破产法律的制定，严格界定金融机构的破产范围和破产标准，在不违反《企业破产法》原则与基本规定的情况下，对于一些《企业破产法》没有涉及的问题予以明确，并考虑金融机构不同类别和行业特点从市场退出的标准、方式、程序等方面予以规范。
立法的过程中还有一些细节问题需要考虑。例如，目前我国已有证券投资者保护基金和存款保险基金，建议尽快建立投保者保护基金，为在金融机构破产中维护金融消费权益提供支持。一般性市场化管理机构和个人在接管金融机构财产和处理金融机构破产事宜时，不具有专业优势，并且缺乏控制与处理金融风险与危机的经验，因此，金融机构破产管理人应考虑由金融投资者保护部门与专业人士组成。
此外，《金融机构破产法》应区分个人债权与金融债权，考虑存贷人、股票投资者、期货投资者、投保人等不同债权与股权的特点，并适当考虑金融机构员工债权的保护问题。
完善我国征信立法必要性和紧迫性凸显
证券时报：随着互联网金融的兴起，大量机构进入征信领域，“一切数据皆信用”的观点甚嚣尘上，您觉得我国征信领域目前主要存在哪些突出问题？
白鹤祥：总的看，征信方面专门立法层级不高。到目前为止，2013年颁布的《征信业管理条例》（下称“《条例》”）是我国征信方面的最高法规文件。近年来，部分地方结合实际，加快了地方信用方面的立法。据不完全统计，目前已有三分之二以上的省区市已出台或正在研究出台地方信用法规，有26部法律、28部行政法规中包含信用条款。各地法规大体上包括公共信用信息或社会信用信息的定义、信用信息的归集、披露、查询、使用(激励与惩戒/约束)、主体权益保障、法律责任等。
《条例》与地方信用立法的共同点是，都属于社会信用体系建设框架下的基础性法律法规制度。不同点在于，《条例》规范的是市场信用信息，而地方信用立法规范的是公共信用信息。冲突点在于部分地方将信用立法外延至涵盖公共信用信息和市场信用信息的社会信用信息。地方信用立法混乱，部分条款与《条例》规范的内容形成交叉，给社会公众正确理解征信和信用带来不便。
社会各界对征信和信用的理解也存在着泛化趋势，比较突出和典型的表现有：一是公共信用信息市场化应用及应用过度；二是随着大数据、人工智能等信息技术发展，征信新业态边界趋于模糊；三是各类侵犯信息主体合法权益的事件时有发生。现有征信法规制度不健全的问题逐步暴露，急需提升征信立法层次，规范征信业及公共信用信息应用边界，促进征信业高质量发展。
证券时报：您认为完善我国征信立法的必要性和紧迫性主要表现在哪些方面？
白鹤祥：一方面，完善征信立法是适应公共信用信息市场化法制化应用的需要。目前，部分地方为加强公共信用信息应用，委托第三方机构对信息进行整理加工并提供给金融机构应用，这种行为已经超出《条例》第二条的规定，属于典型的征信活动。部分地方探索将无偿献血、公租房申请、ETC欠费、乱闯红灯、频繁跳槽等作为公共信息来管理和应用，并作为惩戒的相关依据，属于应用过度。因此，应当提升征信立法层次，将公共信用信息的市场化应用纳入严格监管范围，同时为公共信息的其他应用作出规范，避免侵犯个人隐私权益，为深入推进社会信用体系建设提供基础法制保障。
另一方面，在互联网和大数据技术快速发展的背景下，信息在界定、流转、交易和挖掘等各方面都突破了传统征信的边界，征信服务与其他信息服务的界限趋于模糊，征信边界难以把握。部分拥有大数据资源的科技公司进入征信领域，开展征信业务。这些机构利用《条例》的漏洞，打着信用服务机构的名头，通过非法方式获取信息、倒卖信息牟取暴利，造成信息泄露事件，侵犯信息主体的合法权益。部分机构还通过恶意竞争，对已备案或持牌的征信机构合法经营造成巨大冲击，扰乱了征信市场秩序，产生“劣币驱逐良币”的市场风险，严重破坏了征信行业的健康稳定发展。
现有《条例》对新型征信业态的规范不够，且难以应对大规模信息泄露事件。加之迫切需要适应新形势，加快完善征信方面专门立法。
证券时报：在完善征信立法方面您有何建议？
白鹤祥：我国需要进一步建立健全多层次的征信立法体系。比如，加快出台《信用信息公开和保护法》等。地方信用立法方面，应该侧重落实《政府信息公开条例》《企业信息公示暂行条例》，且专注于公共信用信息的管理并按规定公开，而不是直接介入和参与公共信用信息的市场化应用。
同时，无论是公共征信机构还是私营征信机构，无论是传统征信业态还是新型征信业态，无论是地方政府还是其他组织从事信用信息采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的活动，都应该纳入征信业统一监管框架，且需要以立法形式加以固定。
此外，需要重视信息主体权益保护又要平衡各类参与主体利益，确保资源有效配置。征信立法对信息主体的保护应体现在从征信机构信息采集到应用的全过程，如知情权、同意权、重建权、异议权、救济权等。
总体看，中国的征信立法尚处起步阶段，基础薄弱，面临的困难挑战较多，需要多个管理部门及高校科研院所和社会各界的积极推动、广泛参与。尤其是国家发改委和人民银行作为社会信用体系建设的两个牵头部门，应统一组织力量加快推动《信用信息公开和保护法》草案的研究起草。
