城市为何热衷开发新区｜李铁谈城市?

当新区发展模式走到尽头之后，就会促使城市政府选择新的发展模式。比如，城市产业向远郊区扩展，依托于中小城市和小城镇，甚至一些区位条件较好的村庄，这才是合理的选择

图/Unsplash

文｜李铁

近些年，中国很多城市发展非常快，辖区人口规模也很大。但是有一个现象值得注意，就是大部分中心城市都更愿意选择在距离城市较远的空间开发新区，而不是充分利用周边的中小城市和建制镇。

可以看到，很多都市圈的中心城市，特别是省会城市，花了很大投入去建设一个新区，动辄几十平方公里甚至成百上千平方公里。虽然这样做会得到一部分投资收益，但是绝大部分新区的投入和产出都不成正比，甚至有些新区已经成为了烂尾项目，形成了严重的债务负担。

那么，为什么经历了如此之多的失败，新区仍然还被中心城市作为发展重点呢？

选择新区的成本收益账

其实城市政府做出这种选择，无非是出于成本和利益的考虑。

首先，城市不愿意利用周边的中小城市和小城镇作为开发的重点。如果利用周边的中小城市和小城镇，相关的税收和收益就可能变成这些中小城市的，而中心城市想拿到税收分成，很不容易。

另一个选择是把开发的项目放到市辖区内，但这样除了有税收利益分配的问题，更大的问题是开发成本会过高。比如，大量的城市和市辖区周边的用地成本都很高，还负担征地和拆迁的补偿。

按照一般规律，距离城市主城区越近土地价格越高，拆迁的经济成本和社会成本也越高。现在的郊区农民很精明，看着城市高楼大厦的平地而起，就知道开发商从中赚了太多的利润，因此他们想分享土地开发收益的期待也越来越大。这会抬升相关的社会成本，所以地方政府往往望而生畏。

其次，如果选择建设新区，就可以做到成片开发。新区虽然有距离主城区较远的缺点，但是成片拿地的成本很低。一般来说，新区的策划，大多需要省一级政府认定而且给予支持，并可以被列为公益性项目。如果有了新区项目，就能够把上级下达的计划分配的土地指标划到新区使用，至少每年几万亩的土地指标是可以给新区使用的。而这些用地指标占的都是农地甚至农田，它们的征地成本相比于城市拆迁要低很多。

同样按照一般规律来说，距离城市主城区越远，土地价格就越低，这里的农民也没有开发的预期，对拆迁的要价也不是那么高，对于城市开发者来说，就可以享受到政策给与的地租红利。因此，在距离中心城区几十公里之外的地方建设新区，所付出的征地成本会低很多，征地成本全部算下来每亩最多几万元。如果在城市郊区，拆迁成本则是农地征地成本的十几倍甚至更多。

当年重庆为什么愿意实行“地票”制度，原因就是回避城市近郊区相对较高的征地成本。从远郊区拿地，置换城市周边的农业用地指标，而回避近郊区拆迁的较高的经济成本和社会成本。

再次，就是利益的考量。我曾经问过一位中心城市的官员，既然自己的城市已经没有发展空间了，那为什么不选择依托周边的中小城市来发展呢？他的回答是，那些城市的管理水平不行。可惜，这个官员恰恰就是从中小城市的管理者一步步提拔上来的，当年对自己所管理城市的宣传也是不吝赞美之词。

同一个人，对原来执政过的城市的评价却有天壤之别，其实说白了就是利益决定一切。

发展新区的好处之一，就是所有的投资收益和政绩收益都归于自己所在的中心城市。其中，GDP政绩考核是针对自己所在的中心城市，而新区的投资和产生的增加值都结算在中心城市的考核指标里。另外，新区通过招商引资引来的企业，虽然也有各项优惠政策，但是最终税收还是归中心城市的财政，这样就可以持续地保证本城市的运转。

新区的另一个好处，就是可以无所忌惮地开发房地产。毕竟新区的投入相对于未来的投资者来说是零成本或者是负成本。企业选择城市投资，自然是谁给的条件好，谁给的优惠多，就到哪里投。我最近到过的一个新区，为了吸引一家当地著名企业的投资，政府以前期投入二三十个亿作为前置条件。这意味着，企业的用地是白拿的，基础设施是政府投资建设，税收可以财政返还，还可以拿地去抵押贷款。这些成本由谁来补？当然是房地产开发。政府可以通过房地产开发获得高额的土地出让金，来弥补招商引资中付出的成本。

正因为如此，几乎所有新区的发展途径都遵循着同一模式：政府先是划定大面积的新区，然后进行基础设施建设，路和管道都修好了，绿化也完善了，就开始招揽房地产商盖房子，用房地产开发的收益来补偿之前的各项投入，最后才吸引其他企业进入。

寻找新发展空间不一定非开发新区

中央有关文件反复提出，“以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”的要求，但是很难看到这些政策在现实中得到落实。中心城市发展的精力似乎都花在开发新区上，对于周边的中小城市和小城镇几乎没有什么兴趣。原因仅仅出于经济账吗？其实不尽然，还有社会成本的考量。

所谓社会成本，就是我们提出的城市治理理念，更多是高大上的建设标准，要体现中心城市的现代化形象。如果发展新区，就可以请规划师提出最完美的规划设想。但如果要依托以小城镇和中小城市为主的各种园区来设计，很难应对因旧城改造、拆迁和管理产生的各种社会成本。如果保留旧城原貌，也就无法实现高大上的城市形象和城市治理政绩的要求。这种成本并不是算经济账就能够算出来的，而是要算一下中国城市发展的体制账。

当然，我们过去习惯于各种传统的发展理念，无论是规划的，还是生态的，抑或是智慧的等等，所需要的就是面对各类成本，拆迁成本、政绩成本、社会舆论成本，还有各种经济利益的考量。无论如何计算这些成本，都可以明显看出，各级城市政府主导下的新区发展模式应该是高投入高产出的典范，但是规模过大、距离太远、高大上、不接地气等问题，使得一部分新区出现了资源闲置和严重浪费，也使得很多新区毫无生机、死气沉沉。

但是，大家都看到了这些事实，为什么还在前仆后继地效仿这种新区发展模式呢？这是中国城市发展规律所决定的，城市利益导向影响了城市的扩展模式。这种导向在一定程度上是反市场的，原因在于行政主导的城市发展模式，虽然可能会在一定时间内取得成功，但是随着成本的上升，无论是经济成本还是社会成本，必然会带来发展空间选择的问题，也必然会面临失败。

其实，城市的要素流动是根据成本收益的变化自动选择发展空间的。当新区发展模式走到尽头之后，就会促使城市政府去选择新的发展模式。比如，城市产业向远郊区扩展，依托于中小城市和小城镇，甚至一部分区位条件比较好的村庄都是合理的选择。

还有一个需要面对的现实是，虽然说是集中化的园区模式有利于工业发展，还是分散的发展模式有利于工业发展，并不只有唯一答案，世界上也都有不同的经验。但我们也看到，很多中国城市推祟的房地产支撑下的集中化园区模式已经快走到尽头。

其实，要素和资源按照市场化配置的规律已经告诉了我们这样一个道理。新发展空间的选择不一定非要走新区的模式，可以依托小城镇、中小城市来化解当前的矛盾。前提是要通过集体建设用地入市的契机，在企业和集体经济组织之间建立长期的合作关系，降低一次性投入的门槛。也可以在中心城市形成一定规模后，通过周边中小城市和小城镇疏解功能和产业。通过这种路径，城市不一定扩张得很大，这在发达国家已是最普遍的模式。

未来，只要基础设施具有通达性，只要可以在一定程度上降低企业发展、居民就业和定居的成本，这种大中小城市和小城镇协调发展的格局就会实现。关键是尊重城市发展规律和市场规律。

作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，编辑：朱弢

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