政府职能转变视角下“互联网+政务服务”优化路径探讨

［摘 要］“互联网+政务服务”已成为政府职能转变的新动力和推进政府治理现代化的重要抓手。“互联网+政务服务”推进过程中存在着线上线下融合难、体制机制不完善、网上政务服务水平弱、发展环境亟待优化等问题，有必要从体制机制、基础支撑、人文关怀、法治环境等方面深入剖析这些痛点难点堵点的诱因，继而遵循创新协同、共享开放、智慧治理、透明法治的发展理念，合理谋划“互联网+政务服务”发展路径，以期为深化政府职能转变和加快推动政府治理现代化进程提供重要支撑。

党的十九大报告明确提出，要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。“互联网+政务服务”就以简政放权、创新监管、提升服务为核心，以政府权力清单为基础，以信息化技术为支撑，创新实践“互联网+”思维，开启了从“群众跑腿”到互联网“数据跑腿”的服务管理新模式。

从理论基础来看，“互联网+政务服务”主要涵盖了治理模式、治理结构、治理机制、治理工具、治理能力、治理评估等基本问题，与政府治理完全吻合，［1］也完全契合了十九大报告关于政府职能转变的总体要求。从实践层面来看，本届政府将推进行政体制改革、转职能、提效能作为三大抓手，牢牢扭住转变政府职能这个“牛鼻子”，“放管服”三管齐下、协同推进，始终坚持把深化“放管服”改革作为“先手棋”和“当头炮”［2］事实充分证明，“互联网+政务服务”已经成为政府职能转变的新动力、建设服务型政府的重要路径、“放管服”改革的基本依托、推动释放市场潜力活力的新增长极、供给侧结构性改革的有力杠杆。

但从目前“互联网+政务服务”全国发展现状来看，“少跑腿、好办事、不添堵”的未来愿景尚未完全实现，更大限度利企便民的改革夙愿依然困难重重。审视社会上热议的“万里长征图”反映的无奈、“你妈是你妈”等奇葩证明，门难进、脸难看、事难办还在一定程度上普遍存在，与群众的热切期待和“放管服”改革的要求相比还有较大差距，在业务、技术、管理等各维度仍然存在一些亟须解决的问题。

一、加快破解“互联网+政务服务”面临的痛点难点堵点

（一）线上线下相融合的一体化政务服务体系建设日趋紧迫

从发展历程来看，“互联网+政务服务”经历了实体政务服务大厅和网上政务服务大厅两个阶段。前者主要是依托实体大厅，实现各业务委办局的统一入驻和集中管理。但实体大厅没有解决也不可能彻底解决业务流程优化、信息共享和业务协同这些影响行政效能的根本性问题。实体大厅向网上政务服务大厅拓展和延伸已成为“互联网+”时代政府管理改革创新的必然选择。国务院办公厅《2016年政务公开工作要点》提出推动政务服务事项办理由实体政务大厅向网上办事大厅延伸。国务院印发的《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》要求到2017年底前，各省（区、市）人民政府、国务院有关部门建成一体化网上政务服务平台。“互联网+政务服务”平台目前建设现状与这些要求相比，发展力度需要继续强化。截至2016年12月，全国31个省级部门及新疆生产建设兵团中，27个地区已经按照省级统筹、标准统一、多级联动的模式集约化建设开通了“互联网+政务服务”平台，但仍有5个地区没有开通。另外，很多网上政务服务大厅仍处于信息公开阶段，在线办理程度不高。从数据来看，31个省级部门以及新疆建设兵团中，29个可以提供办事指南发布功能，28个可以提供清单发布功能，25个可以提供在线受理功能，24个可以提供在线咨询功能，23个可以提供在线办理功能，13个可以提供在线预约功能，3个可以提供在线支付功能。［3］

（二）跨地区跨部门跨层级跨业务的信息共享和业务协同亟须加强

审视“互联网+政务服务”的核心，无疑是打通政府部门数据共享和业务协同的任督二脉［4］。但目前跨地区跨部门跨层级跨业务的信息共享和业务协同进展并不乐观。

首先，从调研情况看，各部门各地区网上政务服务平台大多从自身业务需求出发，基于已有的网络基础设施、业务系统和数据资源，基本采用独立模式建设，跨地区跨部门跨层级跨业务的信息资源共享共用和业务协同力度不够，信息孤岛仍然存在，数据壁垒难以从根本上彻底消除。全国31个省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团中，20个建设了省级数据交换共享平台（仅占比62.5%），公民户籍、教育、就业、生育、医疗、婚姻等一些基本信息处于分散、割据的碎片化状态，不能实现部门间、地区间互通共享或共享程度不高。

其次，对于需要共享的信息资源底数不清，信息资源目录体系尚未成熟，没有形成高效的政务服务协同协调机制，一事一办、特事特办、重复采集、一数多源等情况较为普遍。此外，各省（区、市）对国务院各部门法人、人口等基础信息以及一些垂管系统数据的共享需求大，与此相比，国务院各部门对各省（区、市）网上政务服务平台数据开放共享进度缓慢，信息共享供需矛盾突出。

（三）网上政务服务水平和能力有待进一步提高

提供优质、高效、便捷的网上政务服务是“互联网+政务服务”改革的初衷。从调研情况来看，各部门各地区网上政务服务水平和能力在不同程度上存在以下问题。

一是服务范围覆盖面不够广。很多地区采用的策略大多是“好上先上”“能少上就少上”“能不上就不上”，结果造成了政府“提供的服务不需要，需要的服务找不到”“主动上网的服务事项少，被动上网的服务事项多”。各地区网上政务服务供给能力失衡，2016年排名前10位的地区政务服务事项总量达31552项，占全国70.40%，比2015年增加8.70%，差距拉大趋势明显。

二是服务事项缺乏统一标准。网上办事指南精细化程度不高，准确性、时效性和实用性不强的问题比较普遍，［5］导致跨部门、跨地域事项难办理，行政成本高，行政效率受到极大影响。不同层级和地区在提供服务时常常事项名称不一致，办理流程标准不统一，造成业务协同难度增大。

三是服务渠道集约化程度不高。网上服务入口复杂多样，12个省级地区单独建立了政务服务移动APP（占比37%）；15个开通了政务服务微信公众号（占比46%），大量政务服务入口不统一、缺乏有效整合。政府门户网站、政务服务频道、网上政务服务大厅、行政审批大厅等各种入口给群众办事进一步带来了“门难找”困境。

（四）“互联网+政务服务”发展环境亟待优化

实现互联网与政务服务深度融合，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的体系，主要面临以下三个方面问题。一是浙江、福建、广东等一些省份已经出台一些规定和办法重点解决电子申请、电子材料、电子证照等法律效力问题，为开展网上政务提供制度保障。但从全国范围来看，仅有7个地区已经建设完成省级电子证照库，多数省份尚未出台相关规定。国务院部门中仅有外交部和交通运输部两个部门已建电子证照库，工商总局正在建设中。国家层面也没有明确电子证照、电子公文、电子签章适应“互联网+政务服务”的法律法规和有关规定。二是各级政务服务平台建设标准规范缺失现象严重，10个地区实现或部分实现政务服务事项“三级四同”（省、市、县三级政府部门相同的政务服务事项，占比31.25%），20个实现权力事项统一编码（占比62.5%），10个实现公共服务事项统一编码（占比31.25%）。特别是推动中央部门与地方政府条块结合，推进一些共性关键标准的制定和实施，亟待提上日程。此外，如何处理好便捷和安全的平衡，厘清隐私和安全分享的边界，提升安全意识和安全机制，确保“篮子”不漏水，也是目前“互联网+政务服务”的短板。

二、积极探索“互联网+政务服务”发展困境的内在原因

（一）顶层设计缺失是诱发困境的体制机制因素

在中央层面，“互联网+政务服务”目前由中央网信办、国务院办公厅、国家发改委、中央编办、法制办等多部门负责。传统的条块式管理模式导致多头管理、工作交叉、权责不清等问题仍然存在，相对科学高效的管理体制亟待建立。国务院相继转发（或印发）了《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》等一系列文件，如何使各部门各地区发挥合力抓好落实也考验着有关主管部门的智慧。

从地方层面来看，经过多年实践，各级政府“互联网+政务服务”统筹机制逐步确立，在实践中新思路、新模式不断涌现，但也存在一些尚未解决的共性问题。虽然31个地区及新疆生产建设兵团都已经成立了相关管理运维机构，但“互联网+政务服务”涉及管理（行政体制、法律法规等）、业务、技术（信息公开、技术支撑、运维管理）等多管理部门协同配合，“多龙治水”局面仍然存在，一定程度上制约了省级统筹、标准统一、信息共享、多级联动的一体化网上政务平台建设和网上政务服务的深入开展。

（二）信息化设施不健全是诱发困境的基础支撑因素

我国网络基础设施还不健全。互联网基础设施发展不均衡，地区差异较大。西部互联网基础薄弱、建设滞后、起步晚、发展慢，东部发展快、西部发展慢，城市普及率高、乡村普及率低现象突出，［6］数字鸿沟（Digital Gap）难以在短时间内填平。此外，我国现行的财政体制制约了政府信息化的投资模式和建设模式，各级政府分灶吃饭，除工商、海关、税务等一些垂管系统外，业务系统多数分级建设，加之部门利益的存在，纵向统筹易实现，而横向贯通难度大，间接导致信息碎片化、服务碎片化的现象突出，形成了诸多“信息孤岛”“数字鸿沟”和“数据烟囱”。［7］跨层级跨地域跨部门互联互通难、信息共享难、业务协同难“老三难”问题没有从根本上得到解决，已经成为制约我国“互联网+政务服务”一体化体系发展的重要障碍。

（三）“以人为本”理念淡薄是诱发困境的人文关怀因素

网信事业要发展，必须贯彻以人民为中心的发展思想。“互联网+政务服务”亦然。以信息化和深化行政体制改革双轮驱动撬动政府治理现代化，加快推进“互联网+政务服务”，也要始终遵循民生情怀，让人民群众有更多获得感。简而言之，起码有三个衡量的标准，就是“互联网+政务服务”改革使企业申请开办的时间缩短多少，投资项目审批的时限压缩多少，群众办事方便多少。“互联网+政务服务”要充分彰显积极为公众服务、主动回应公众诉求的基本宗旨，就是要做到“服务零距离，办事一站通”。但目前，为企业松绑、为群众解绊、为市场腾位，同时也促使政府本身做到强身壮体已成为“互联网+政务服务”改革面临的重大难题。此外，“互联网+政务服务”需求失衡程度较严重，社会公众作为“互联网+政务服务”需求侧这一角色尚未被充分理解和认可。服务需求失衡不是“互联网+政务服务”的初衷，“互联网+政务服务”亦需供给侧和需求侧“两端发力”，平衡协调发展。如何变“被动服务”为“主动服务”，［8］从“政府端菜”向“群众点餐”转变，已成为“互联网+政务服务”撬动“政府侧”改革的当务之急。

（四）法律法规不完善是诱发困境的法治环境因素

依法行政是“互联网+政务服务”高效开展的根本保障。当前，国家出台的《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点的实施方案》和《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》均偏向宏观，《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》《政务信息资源共享管理暂行办法》和《政务信息系统整合共享实施方案》则均属于技术性指导文件，关涉“互联网+政务服务”业务领域的法律规定依然空白，对加快推动“互联网+政务服务”、深化“放管服”改革和培育良好市场环境的支撑力度不够。尤其是电子证照、电子文件、电子签名等对推动信息共享和业务协同的相关法规规章缺位，直接导致“奇葩证明”“循环证明”频繁发生，类似“你妈是你妈”的荒唐证明不断涌现，本可通过技术手段完成的信息互认工作，却需要公众不断地在政府部门之间“跑断腿”“磨破嘴”，甚至有的还需要在“先有鸡还是先有蛋”之间进行循环证明和重复证明。推进网上政务服务平稳运行的法律法规保障环境和基础支撑体系，推动电子证照等在政务服务中的合法性和有效性，为“互联网+政务服务”健康持续发展创造良好环境，使自由裁量不再“自由”，弹性审批失去“弹性”，已经亟须提上日程。

三、“互联网+政务服务”为加快政府职能转变提供新动力

党的十九大报告对我国社会主要矛盾做出新的论断，即已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。如前所述，各地区“互联网+政务服务”发展过程中存在的诸多问题，也是当下我国社会主要矛盾在政府职能转变和“放管服”改革过程中的具体体现。这就需要根据客观实际情况因地制宜，一方面需要深刻理解“互联网+政务服务”和政府职能转变之间的逻辑关系，更重要的是，应遵循党的十九大报告关于主要矛盾做出的新论断和深化机构和行政体制改革的新要求，针对这些问题，有的放矢，从管理、业务、技术、制度层面加以完善和提升，科学有序高效推进“互联网+政务服务”，为加快推动政府治理现代化进程提供支撑和保障。

（一）双轮驱动：构建“互联网+政务服务”线上线下相融合体系

就“互联网+政务服务”提供模式来看，主要有线下服务模式、线上服务模式和线上线下相融合（OTO）三种。目前，多数地区仍以线下服务模式为主，线上服务模式在一定程度上得到深化，线上线下相融合正在走向主流。

一是深刻认识OTO模式的实践价值。在体制机制上，需要优化顶层设计，加强统筹协调，发挥“互联网+”的积聚效应，破解“诸侯割据”困局，实现1+1＞2的化学效果。

二是准确厘清线上线下相融合的辩证关系。线上服务不是完全替代线下模式，也不是线下模式的升级版，更不是线下模式的山寨版，而是在业务流程、信息共享、业务协同等诸多方面进行重塑和升华。

三是正确把握OTO模式的推动路径。OTO模式势必会经历“单一线下—线上线下独立运行—线上线下一体化融合”的发展阶段，有助于打破原来单一化的供给模式，在政务服务供给由“政府端菜”向“群众点餐”转变过程中，能够衍生出多元化、个性化、便捷化的服务形态。

（二）共享开放：打通“互联网+政务服务”数据流

共享开放是现代政府的必然要求。传统的政府机构封闭式运行机制带来了行政组织结构“碎片化”、数据资源“碎片化”、公共服务供给“碎片化”。“互联网+”使政府组织机构从金字塔形转型成为扁平化与多元化的新格局，同时将诱发新的组织模式和数据共享开放新形态。“互联网+政务服务”“一号”申请、“一窗”受理、“一网”通办，通过政务部门间互联互通、数据共享、协同联动，实现跨部门数据流动，提升公共服务的整体效能，让居民和企业少跑腿。［9］从技术层面来看，“互联网+政务服务”的生命力在于数据。

“互联网+政务服务”内涵的数据共享开放包含两个维度。

其一是跨地区跨部门跨层级的信息共享。大数据之父舍恩伯格提出，大数据的核心要义在于共享。对“互联网+政务服务”而言，信息共享主要介于政府部门（含法律法规授权具有行政职能的事业单位和社会组织）内部和不同部门之间。国务院印发的《政务信息资源共享管理暂行办法》明确了以共享为原则，不共享为例外的基本原则，为政府部门间的信息共享提供了基本遵循。

其二是数据开放。网上政务大数据蕴含着巨大的价值，为“互联网+政务服务”提速增效提供了更多可能，也为政府信息资源的增值利用提供了指引方向。建立和完善数据开放机制，将原本沉睡在政府机关抽屉里的数据，比如身份户籍、婚育、社保、纳税等与百姓生老病死、衣食住行攸关的基础信息，以及企业登记、资质、信用信息通过开放，供访问下载、深度开发和增值利用。

（三）优化服务：提升“互联网+政务服务”供给能力

增强人民群众日益增长的网上政务服务需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，是 “互联网+政务服务”目前面临的基本矛盾。有效满足人民群众的网上办事需求，切实增强获得感，就有必要重新审视“互联网+政务服务”水平和能力提升的着力点。

一是扩展网上服务的覆盖面。国务院《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》明确规定，凡与企业注册登记等9类密切相关的服务事项，以及与居民教育医疗等5类密切相关的服务事项，都要推行网上受理、网上办理、网上反馈，做到政务服务事项“应上尽上、全程在线”。［10］由此，有必要细化网上政务服务事项清单，建立健全此类事项办事指南，明确任务书、路线图和时间表。

二是逐步拓展网上服务的深度。从实践来看，网上服务深度可分为信息公开、表格下载、网上预约和在线办理4个发展阶段。应在制度设计上明确不同地区发展的差异性，如西部偏远地区由于信息化基础设施落后，要完全同步实现“不见面审批”“最多跑一次”等改革愿景，可能比东部发达地区难度更大。

三是要标准先行。有必要建立和完善“互联网+政务服务”标准规范，包括管理机制、服务流程、技术应用、安全体系等。在条件成熟情况下，可以由国家层面制定《“互联网+政务服务”标准体系》，对“互联网+政务服务”建设和发展的涉及内容逐一加以规范。

（四）透明法治：优化“互联网+政务服务”发展环境

透明法治是现代政府的基本特征，有助于提高政府公信力和保障公众知情权、参与权和监督权。“互联网+政务服务”推进过程只有遵循透明化、法治化的基本理念，方能为建设法治政府保驾护航。从目前“互联网+政务服务”进展来看，必须按照十九大关于深化机构和行政体制改革的总体要求，优化“互联网+政务服务”发展环境，深化“放管服”改革，为推进行政体制改革、转职能、提效能，培育良好市场环境，最大限度便企利民提供强有力的保障。

一是明确由法制办、编办、政务服务等部门梳理不适应“互联网+政务服务”的各种规定，建立目录清单，做到有据可查。

二是积极开展电子证照、电子公文、电子签章等在“互联网+政务服务”中的应用试点，尽快明确在“互联网+政务服务”中的法律地位。

三是尽快开展数据流动和利用的监管立法，加大对国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权的保护力度。此外，全面推行权力清单、责任清单、负面清单制度，坚决消除权力设租寻租空间，使政府“法有授权必须为”“法无授权不可为”，企业主体“法无禁止即可为”，为深化“放管服”改革，推进行政体制改革、转职能、提效能，培育良好市场环境，最大限度便企利民提供强有力保障。

［参考文献］

［1］何增科. 政府治理现代化与政府治理改革［J］. 行政科学，2014（4）.

［2］张丽丽. 新常态下推进“互联网＋政务服务”建设研究［J］. 浙江学刊，2016（5）.

［3］国家行政学院电子政务研究中心.省级政府网上政务服务能力调查评估报告（2017） ［R］. http：//www.nsa.gov.cn.

［4］翟云.基于“互联网+政务服务”情境的数据共享与业务协同［J］.中国行政管理，2017（10）.

［5］国家行政学院电子政务研究中心.2015省级政府网上政务服务能力调查报告［R］.http：//www.nsa.gov.cn.

［6］翟云.“互联网＋政务”：现实挑战、思维变革及推进路径［J］.行政管理改革，2016（3）.

［7］李一宁，金世斌，刘亮亮.完善政务服务工作运行机制研究［J］.中国行政管理，2017（6）.

［8］课题组. 地方政府整体性治理与公共服务创新—基于广州市海珠区“互联网+ 政务服务”的实证分析［J］，党政研究，2016（ 6）.

［9］王印红，渠蒙蒙.办证难、行政审批改革和跨部门数据流动［J］.中国行政管理，2016（4）.

［10］国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见［EB/OL］.http：//www.gov.cn/.

（作者：翟云，国家行政学院电子政务研究中心副教授）