“十四五”能源价格改革进入深水区：如何进一步“管住中间、放开两头”？

经济观察网 记者 高歌 5月25日，国家发展改革委出台《“十四五”时期深化价格机制改革行动方案》（下称，“方案”），提出未来五年，能源价格改革将被深入推进，涉及电价改革的深化、绿色电价政策的完善、石油天然气价格改革的稳步推进以及天然气管道运输价格形成机制的形成。

总体目标是，“到2025年，竞争性领域和环节价格主要由市场决定，网络型自然垄断环节科学定价机制全面确立，能源资源价格形成机制进一步完善，重要民生商品价格调控机制更加健全，公共服务价格政策基本完善，适应高质量发展要求的价格政策体系基本建立”。

有关天然气领域的价格改革，主要为石油天然气价格以及管输价格两个方面。《方案》提出，按照“管住中间、放开两头”的改革方向，根据天然气管网等基础设施独立运营及勘探开发、供气和销售主体多元化进程，稳步推进天然气门站价格市场化改革，完善终端销售价格与采购成本联动机制。积极协调推进城镇燃气配送网络公平开放，减少配气层级，严格监管配气价格，探索推进终端用户销售价格市场化。结合国内外能源市场变化和国内体制机制改革进程，研究完善成品油定价机制。完善天然气管道运输价格形成机制层面，则要适应“全国一张网”发展方向，完善天然气管道运输价格形成机制，制定出台新的天然气管道运输定价办法，进一步健全价格监管体系，合理制定管道运输价格。

中国石油大学（北京）教授刘毅军对经济观察网表示，两者之间联系紧密，现阶段的着重点在于后者，即管网的定价问题，涉及管道、储气库和接收站等基础设施，这也是目前政府定价管理更为偏重的层面，这一领域自身的发展也在逐步完备的过程中。

1997年，陕京输气管线的价格由政府统一核定，实行“一线一价”、“新线新价”。在此之前效法铁路的方式，按照运距核定价格。

2016年10月9日，国家发改委正式下发文件，在跨省天然气管道领域实施《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，自2017年1月1日起实施。

上述办法要求以管道负荷率75%作为计算企业天然气管道总周转量的判断依据，管道负荷率高于75%按实际运输气量计算总周转量，负荷率低于75%则按75%对应的气量计算总周转量，最后由企业年度准许总收入除以年度总周转量计算确定管道运

价率，每3年校核调整一次。这意味着自2017年起，除个别区域外，均按照“一企一率”模式定价。

再看天然气价格的市场化，最早可以追溯到2005年，刘毅军表示，早期价格较低，实际是将其提升至合理的水平，因而从操作角度而言较为简单。现在更多地需要从价格机制角度考虑这一问题，其复杂性也有所提升。过去强调通过天然气价格改革倒逼结构性改革，在推进过程中发现，倒逼的机制不再能够发挥出较好的作用，价格是结构改革的结果。结构改革的重要性由此凸显。结构改革除上游主体的多元性，还牵涉管网的问题，涉及价格的厘清和规则的制定。

“从政策的历史沿革可以看出，政府对石油天然气领域的价格监管更多地趋向于管网的领域。”刘毅军表示：“相应的部门对问题的认识和其中所蕴含的困难看得更清晰：改革具有长期性。大框架是，市场对于资源配置的决定性作用，天然气产业链是一个完整的价格体系，天然气价格和管输费用这两部分是其中有机联系的整体，这个价格体系是结构改革的结果，结构改革远不是能够一蹴而就的。我们开始着眼于关键环节，如管网的管容分配以及定价等问题，以此为抓手，逐步推进。我们至少找到了一个关键环节。”

卓创资讯天然气市场总监国建对经济观察网分析指出，从当前状况看，天然气市场化改革的第一步正处于国家管网业务的落实阶段，即所谓的“管住中间”，按照市场化改革的原则和方向来看，也需要两步走，因为管不住中间就放不开两头，而放不开两端，只管住中间反而和改革初衷背道而驰，因此管网的业务落实和市场化定价机制的形成需要协同推进，“两条腿走路”。只有管网的业务愈发常态化，同时逐步放开两头，才可以逐渐推行石油天然气的市场化定价，促进上下游直接交易对接。

目前市场已经有所尝试，管道气定价普遍分为合同内及合同外两种，合同内主要是以政府管制为主的市场净回值定价模式，也就是所谓的门站价基准。合同外的部分，价格会体现一定的市场化属性，尤其是现在管道气定价逐渐形成同液化天然气市场的联动，也不失为市场化定价的一种尝试。

国建表示：“液化天然气市场是相对标准的大宗市场，市场的竞争属性较强，液化天然气市场和管道气市场的联动性非常好，但是目前能够体现市场化定价的仅是合同外的量，算是一个小试点，跟最终的市场化格局还存在一定距离，要实现最终的市场化改革，确实不是一蹴而就的，要逐步进行。”

《方案》提及“积极协调推进城镇燃气配送网络公平开放”，这是此前纲领性文件中没有涉及的说法，目前涉及的国家管网业务划归主要还是跨省长输以及省网环节。国建表示，城市燃气的配送网络在城燃企业之下，推进城镇燃气配送网络公平开放相当于解决最后一公里的公平开放问题，这部分还需要更加合理，全面且具体的机制或规范等来支持。                     

需要解决诸如低利用率管道的开放；对于管输能力不足情况下，管道建设与燃气特许经营权的冲突；对于配气环节配气费的核准等等众多问题。