财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作PPP项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。
财政承受能力论证程序主要有：责任识别、支出测算、能力评估、结论四个部分。
1.责任识别
PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资的责任。运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。
2.支出测算
财政部门（或PPP中心）应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。
股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。
运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。
3.能力评估
财政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。
每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。2019年3月7日财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）进一步要求新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算中安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。
4.结论
财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。
附录：XXXX高速公路PPP项目的财政承受能力论证报告
一、 项目基础信息
（一）项目概况
1.地理位置和功能
2.建设规模和投资
（二）项目产出说明
本项目产出如下：路基路面、桥涵工程、隧道工程、交叉工程、管理养护及服务机构、安全设施、监控设施、收费设施等。
（三）运营养护内容
（四）项目运作方式
由XX市人民政府授权XX市交通运输局作为实施机构，通过公开招标等竞争性方式选取社会投资人，由政府方与中标的社会投资人签订投资协议，中标社会投资人组建项目公司，社会资本持有项目公司 100%股权，由市交通局与项目公司签订政府和社会资本合作项目合同。
特许经营方式采用《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五条第一种方式，即在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建、运营高速公路，期限届满移交政府。特许经营协议签署后，授予项目公司投资建设、运营、养护、管理高速公路项目的权利，收取高速公路车辆通行费的权利，经营沿线广告、服务设施的权利。对于收费收入不足以弥补投资合理回报的部分，由政府通过政府预算，根据 PPP 协议给予项目公司可行性缺口补助，并根据政策发展目标和社会公众目标定期对 SPV 公司开展绩效评价。
政府不参与项目的日常管理和决策，主要行使对项目的监督和管理权。政府方将保证社会资本的合理收益，但也参与享有超额收益。项目公司在特许经营期内自行承担协议约定的责任和风险，并于特许经营期届满时将本项目按协议约定完好、无偿移交给政府指定机构。
（五）投融资结构
本 项 目 估 算 总 投 资 为 XXXXXX万 元 ， 项 目 资 本 金 为XXXXXX万元，占投资估算总金额的 35%，由社会资本依法以货币方式根据项目建设进度需要分期出资到位。项目资本金必须全部为其自筹资金（不得为银行贷款或其他拆借资金）。除项目资本金外，剩余资金 XXXXX万元由项目公司通过银行贷款等方式筹集，如果项目公司无法在规定的期限内全额获得本项目融资资金，社会资本有义务筹措相应的资金。
（六）项目回报机制
PPP 项目回报机制即项目公司取得投资回报的收益来源。在运营期内，项目公司通过经营项目设施获取使用者付费收入，包括车辆通行费收入和其他业务收入，其他业务收入包括沿线规定区域内服务设施收入、广告收入等。由于本项目投资较大，仅依靠使用者付费收入无法收回项目投资并获取合理回报，故本项目的回报机制采用可行性缺口补助的方式。
1.使用者付费收入在运营期内，项目公司的收入来源包括通行费收入、广告经营收入和服务设施经营收入。由于广告经营收入、服务设施经营收入占总收入比重极小，且工可报告中未预测这两部分收入，因此本次方案仅考虑车辆通行费收入。实际谈判时应将广告经营收入、服务设施经营收入两部分收入纳入考虑。
2.可行性缺口补助在满足合同约定的绩效考核标准的前提下，XX市政府通过给予项目公司可行性缺口补助或收回超额收益的形式，实现本项目资本金税后财务内部收益率为 8%，并以该指标为采购标的，通过社会资本竞争确定。在项目的全生命周期内，项目公司未发生因绩效考核而受处罚的情况下，项目资本金税后财务内部收益率为 8%，按每年等额收入的原则，测算项目公司每年的基准收入，当项目公司的实际收入低于当年的基准收入时，政府按照绩效考核结果向项目公司支付可行性缺口补助。项目公司当年的实际收入超出基准收入的110%时，超出部分（超额收益）归政府享有。
可行性缺口补助或超额收益在项目公司实际收入审计工作完成后的当年 6 月 30 日前拨付完毕。
（七）风险分配框架
1.风险识别：(1)政策风险；(2)建设风险；（3）技术风险；（4）运营管理风险；（5）财务风险；（6）不可抗力风险；（7）其它风险主要包括两类，即最低需求风险和违约风险。
2.项目风险分配的原则：为保证 PPP 模式下政府和社会资本的双赢，需要按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，在政府方和项目公司之间合理分配风险。风险分配的基本原则如下：（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力；（2）承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）；（3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（4）由该方承担该风险最有效率；（5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
（八）项目公司组建本项目的项目公司注册资本设置为XXXXX 万元，由中选社会资本持股 100%。
（九）绩效考核机制为保证本项目的工程质量和服务质量，本项目设置绩效考核体系，主要分为工程质量考核和运营绩效考核两部分，分别对本项目的工程质量和服务质量进行考核评估。
二、评价方法
开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，将有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，实现 PPP 可持续发展。财政承受能力论证坚持合理预测、公开透明、从严把关的原则，采用定量和定性分析方法，论证思路是：
（1）全面识别财政支出责任，从全生命周期角度明确项目财政支出责任的具体范围；
（2）测算财政支出责任，对各支出项进行测算，明确各年度财政支出数额；
（3）评估财政承受能力，确定本项目政府财政支出责任占财政一般公共预算支出的比例，以过去五年的一般公共预算支出和平均增长率为参考依据，当每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不超过 10%时，通过财政承受能力论证。
（4）将财政支出纳入预算管理，各级财政部门在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排；履行监督管理职责，在 PPP 项目正式签订合同时，财政部门（或 PPP 中心）对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化。
（5）XX市、XX省财政部门（或 PPP 中心）通过官方网站及报刊媒体，每年定期披露当地 PPP 项目目录、项目信息及财政支出责任情况。披露的财政支出责任信息包括：PPP 项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况、财政承受能力论证考虑的主要因素和指标等。项目实施后，XX市、XX省财政部门（或 PPP 中心）跟踪了解项目运营情况，包括项目交通量、成本费用、考核指标等信息，定期对外发布。
三、财政支出责任识别
根据财政部《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21 号），在 PPP 项目的全生命周期过程的政府财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担及配套投入。
（一）股权投资支出责任
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。本项目中，由社会资本全额出资组建项目公司，政府在本项目中不承担股权投资支出责任。
（二）运营补贴支出责任
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。本项目为可行性缺口补助模式，政府承担部分运营补贴支出责任。
（三）风险承担支出责任
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目中，政府所承担的风险主要是政策调整风险、最低需求风险、政府违约风险，再加之政府与社会资本共同承担的风险，如不可抗力风险等，由此而产生的财政支出责任。
（四）配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。本项目政府无相关配套投入，政府不承担配套投入支出责任。
四、财政支出责任测算
（一）测算基础参数
1.项目总投资：本项目总投资为XXXXXX 万元，包括建筑安装工程费、设备及工器具购置费、工程建设其他费用、预备费等，本项目最终总投资以经审计的竣工决算（扣减政府方应承担的费用）为准，若该决算（扣减甲方应承担的费用）超过经批准的初步设计概算时，以经批准的初步设计概算为限。
2.资金投入进度：参考本项目经批复的工程可行性研究报告，本次测算时，项目资金在建设期第 1 年、第 2 年、第 3 年分别按 40%、30%、30%进行计算。
3.项目收费期限：本项目建设期 3 年，运营期（收费期）30 年。
4.项目经营成本
根据本项目可行性研究报告，本项目的经营成本包括日常养护费、大修养护费、运营管理费和隧道运营费，不计其他运营成本。项目运营期各年运营成本以经核准批复的项目可研报告运营成本数据为准。
结合XX省高速公路日常养护成本，本项目的日常养护费用为每年14 万元/公里，预计公路日常养护费用将以年增长 2%的速度增加；大修费用每 10 年进行一次，按当年日常养护费用的 13 倍计算。
运营管理费主要是指各收费站管理人员的费用，按不同岗位人员费率及燃料、电和供给等其他运营费用合计计算。综合支出按 4.5 万元/人·年考虑，拟建项目管理费用为 XXX 万元/年，预计运营管理费将以年增长 2%的速度增加。
隧道运营费主要是指隧道通风、照明及维护等发生的费用，经计算项目隧道运营费按XXX 万元/年计算，预计隧道运营费以年增长 2%的速度增加。
5.还本付息
根据本项目投融资结构，本项目融资资金 XXXXXX 万元，贷款利率为 4.90%，项目融资周期 25 年（含建设期），还款期 22 年，在运营期前 22 年采取等额本金的方式偿还。
6.无形资产摊销
根据《财政部关于印发企业会计准则解释第 2 号的通知》（财会〔2008〕11 号），无形资产应当自取得当月起在预计使用年限内分期平均摊销，计入损益。本项目采用 PPP 模式运作，项目公司获得的是一定期限内的特许经营权，应视为项目公司的无形资产，该无形资产应在特许经营期内摊销完毕。本项目固定资产原值为 XXXXXX 万元（不含增值税），则运营期内各年的摊销费为XXXXX 万元。
7.税务处理
（1）经营期内的税务处理
根据《财政部、国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税[2016]36 号）规定，增值税高速公路按收费收入的11%计取；城市建设维护税按增值税的 7%计取；教育费附加按增值税的 3%计取，地方教育费附加按增值税的 2%计取，则本项目增值税及附加综合税率为 12.32%。据 2007 年 3 月 16 日审议通过的《中华人民共和国企业所得税法》，项目公司企业所得税税率按 25%计。
（2）项目移交时的税务处理
由于项目公司获得的是一定期限的政府特许权许可，在特许经营期限届满后，全部资产无偿移交给XX市政府，项目公司不拥有设施的所有权，由于其无形资产的计税基础已在特许经营期限内摊销完毕，不作税收处理。
（二）股权投资支出责任测算
本项目由社会资本全额出资成立项目公司，政府没有股权投入，因此，政府承担的股权投资支出为 0 万元。
（三）运营补贴支出责任测算
根据本项目回报机制设计，运营补贴支出责任即为当项目公司的使用者付费收入低于当年的基准收入时政府按照绩效考核结果向项目公司支付的可行性缺口补助。
1.使用者付费收入
项目公司的使用者付费收入包括车辆通行费收入和其他业务收入，其他业务收入包括沿线规定区域内服务设施收入、广告收入等。
由于业务收入占总收入比重极小，且可行性研究报告中未预测这两部分收入，因此本次方案仅考虑车辆通行费收入。实际谈判时应将广告经营收入、服务设施经营收入两部分收入纳入考虑。
车辆通行费收入按照XX省交通运输厅预核的收费标准测算。
根据本项目可行性研究报告对本项目路段的交通分析与预测，可以得到本项目在运营期内项目公司的使用者付费收入。
（2）运营补贴支出
采用8%的资本金税后财务内部收益率，按每年等额收入的原则，测算得到项目公司每年的基准收入为 XXXXX 万元。
根据本项目回报机制，当项目公司的使用者付费收入低于当年的基准收入时，政府按照绩效考核结果向项目公司支付可行性缺口补助。项目公司当年的实际收入超出基准收入的 110%时，超出部分（超额收益）归政府享有。因此，可以测算出，政府在运营期内，项目公司未发生因绩效考核而受处罚的情况下，政府对项目公司各年的可行性缺口补助和超额收益。
（四）风险承担支出
风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。比例法主要是按照项目建设运营成本的一定比例确定风险承担成本，适用于风险后果值和风险概率难以测算的情形。在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，本项目采用比例法进行测算。按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。计算方法如下：
政府自留风险承担成本=风险承担成本×政府自留风险系数
风险承担成本=（建设成本+运营成本）×风险承担成本系数
（1）建设成本：考虑融资成本为社会资本承担，本项目的建设成本为建设期投入的资本金。
（2）经营成本：根据计算参数，可以得出本项目经营成本。
（3）风险承担支出
结合项目实施方案中的风险分配框架，进一步识别项目风险，优化分配方案，选用比例法对风险承担成本进行量化。
风险承担成本=项目建设运营成本×风险承担成本比例
通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 20%，本项目中按照 10%考虑。可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%~85%，本项目中按照 70%考虑，自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的 30%。
则政府当年的自留风险承担支出责任=(当年建设成本+当年运营成本）×10%×30%。
根据上述公式可以得出政府在整个项目合作期内的风险承担支出合计为XXXX万元，将以上风险承担支出按8%的折现率折现到基准 年初，得到风险承担支出累计折现值为XXXX 万元。
（五）配套投入支出
本项目政府无其他配套支出，因此配套支出责任为 0 万元。
（六）财政支出责任测算汇总
汇总以上分析测算，可以得出本项目全生命周期内，政府每年承担的财政支出责任。
五、财政支出预算承受能力评估
（一）财政支出预算承受能力评估
根据XX市 201X 年至201X 年的财政情况以及一般公共预算支出情况，可以得出XX市一般公共预算支出平均增长率为 13.34%。
根据XX市财政局提供的对XX市 201X 年-2050 年一般公共预算支出的预测数据，对 201X年-2049 年的一般公共预算支出具体数据预测和本项目财政支出责任占当年一般公共预算支出的比例，得出在合作期内，本项目从政府财政支出责任金额约占当年XX市一般公共预算支出的比例的范围为0.00%-0.60%。
根据XX市财政局 PPP 项目开发目录，测算出XX市已实施的 11 个项目和拟实施的3个项目中已纳入XX市财政预算的支出，XX市目前开展的 PPP 项目总支出责任占一般公共预算支出的比例。
在项目合作期限内，本项目支出责任控制不超过一般公共预算支出的 0.60%，XX市全部 PPP 项目支出责任控制不超过一般公共预算支出的 4.45%，低于《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求的5%，属于财政可承受的范围，符合进入财政部的PPP项目库的条件。
（二）对地方政府债务影响评价
本项目各年财政支出责任均通过财政预算安排予以保障，不会对XX市的政府性债务风险产生额外影响。
（三）行业和领域均衡性评估
本项目为公路项目，属于交通运输行业，是XX省重要的纵向运输通道、XX省又一重要出省通道、XX市跨越发展、协调发展的致富之路、XX市重要的旅游集散通道，平衡不同行业和领域的 PPP 项目，符合领域均衡性评估要求。
六、结论
实施本项目，XX市当前及今后的年度财政支出金额占XX市一般公共预算支出的比例不超过 4.45%，低于5%。可见，XX市财政能承受本项目的财政支出，且对地方政府债务不会产生额外影响。同时，本项目开展符合XX市经济社会发展需要和当地群众对公共服务的需求，符合行业和领域的均衡性要求。
综上所述，本项目财政中长期持续可行,通过财政承受能力论证。