| *本文受到国家社会科学基金重点项目（09AZZ003）、陕西省社会科学基金项目（08G002）、 “教育部长江学者和创新团队发展计划（IRT0855）”资助。 ［摘要］《州际应急管理互助协议》（EMAC）以法律形式构建了一种跨州区域应急管理协作制度框架，构成美国国家应急管理体系的重要组成部分，在应对和处置各种紧急或灾难事件中发挥着重要作用。EMAC构筑了在互惠意愿与协作能力的基础上，将制度化协作契约、网络化协调机构和整体化协作流程包容在跨州区域应急管理协作制度框架中，体现出美国应急管理体系健全的特点。
［关键词］应急管理；政府间协议；协作性公共管理；区域公共管理
［中图分类号］D035.5［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2010）11-0103-07 一、引言 现代应急管理通常不是一个部门或地区就能有效完成的。在很多情况下突发或灾难事件的危害程度远远超出单个部门和地区的应对能力。紧急或突发灾难事件越复杂，涉及的部门越多，特别是当跨越不同行政辖区时，则应急管理难度越大，越需要有效地组织和加强跨地区、跨部门协作，构建协作性应急管理网络。在启动应急管理协作之前，建立跨地区、跨部门协同实施减灾、准备、响应和恢复等基本功能行动的制度化的工作程序就显得非常必要和重要。 作为一种政府间应急管理协作安排，美国《州际应急管理互助协议》（Emergency Management Assistance Compact,以下简称EMAC）［1］为跨州区域应急管理协作提供了合法性机制——将州际区域应急管理协作以法律的形式固定下来，为各州创建了区域应急管理合作的基本制度框架，推进跨州区域应急管理协作走向制度化、程序化与整体化，有效地开发了跨州应急管理协作行动的能力，以便在必要时根据突发事件的严重程度、影响范围及损失大小快捷、有序调动和整合各方面的资源，真正做到一方有难，八方支援，最大限度地拯救生命和减少财产损失。至今，EMAC响应的比较重大的紧急或灾难事件有“9·11”恐怖袭击、2003年“哥伦比亚号”航天飞机灾难、2004年墨西哥湾飓风、2005年8月墨西哥湾沿海地区卡特里娜和丽塔飓风、2008年中西部地区严重洪灾等。EMAC在这些实践中展现了其推动跨州区域应急管理协作的巨大威力，被证明为各州在突发灾难事件中互助合作的重要制度基础。 作为一种跨州政府间合作互助的契约模型，EMAC是经过实践检验能够提供必要的协同性与灵活性来管理突发灾难事件的一种运作良好的州际应急管理协作机制，构成了当前美国国家应急管理体系的一个重要组成部分。本文从协作性公共管理视角，从制度化协作契约、网络化协调机构和整体化运作流程三方面（见图1）分析美国州际区域应急管理协作的主要经验及其对我国的借鉴。
图1 本文分析框架 二、制度化协作契约 （一）美国州际区域应急管理协作的历史 在美国，州际协作并非一个新概念。联邦宪法“协议”条款（The Compact Clause,第1条第10款）授权任何州经过国会同意，可与其他州签订州际协议。EMAC的历史可以追溯到1949年。当时，美国面临来自苏联的核威胁，为了防范苏联的核打击和应对突发灾难，一些州自20世纪40年代末期以来就已经签订了以促进跨州共享应急资源为目标的州际应急管理合作协议。1950年，美国国会通过《联邦民防法》（The Federal Civil Defense Act of 1950），授权联邦民防局长协助和促进各州缔结能为各州之间提供相互防卫和救灾援助的法律框架的州际民防协议。到20世纪50年代早期，所有州都签订了《民防与灾难协议》（Civil Defense and Disaster Compact）。该协议授权各州缔结双边或多边州际协议，从而为州际灾难互助提供基本法律制度框架。然而，由于多年缺乏资金来源和公众支持，《联邦民防法》和《民防与灾难协议》在促进州际应急管理合作方面发挥的作用有限。 与此同时，20世纪50年代以来，美国本土不断遭受自然灾害的侵袭，如1954年黑兹尔飓风、1955年戴安娜飓风、1957年奥德丽飓风、1960年蒙大拿地震和多娜飓风、1961年卡拉飓风、1974年中西部龙卷风等，这些自然灾难直接推动了州际应急管理协作发展。当时美国许多州长指责联邦政府机构对这些灾难没有做出及时的应急反应。自然或人为灾难可能影响到多个管辖区，而不管这些管辖区的边界范围。这就需要多个管辖区合作应对他们面临的共同问题。一些州提出通过签订州际互助协议来提高他们自己的应急管理能力。到1967年，美国东部和中西部州长会议批准《国民警卫队互助协议》（National Guard Mutual Aid Assistance Compact）。该协议的主要目的在于促进紧急或灾难状态下州际国民警卫队资源共享，促进国民警卫队的灵活部署和最大化国民警卫队的应急行动效能，但它始终没有得到国会的批准。［2］1974年，肯塔基、路易斯安那和印第安纳三个州达成《州际应急管理与灾难协议》。 1979年，卡特总统根据全美州长联合会（National Governors’ Association）关于协助各州应对各种自然和核灾难的建议，发布行政命令，组建联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency, FEMA），作为联邦政府应急管理的决策与协调机构，规定联邦应急管理署署长对州际突发事件防御合作负有鼓励、审查和协调的责任。1988年国会通过的《司徒亚特·麦金莱—罗伯特·T·斯塔福法》（Stewart McKinney-Robert T. Stafford Act）规定：“联邦应急管理署长应该协助和促进各州协商和签订州际协议，审查这些州际协议的内容和条件，协助和协调这些协议下的各种行动，援助和协助各州促进应急准备互惠的立法”。［3］到1989年，经国会同意，密西西比、密苏里和田纳西等三个州签署了美国历史上首个州际地震应急管理合作协议，其主要目的是为应对地震或由地震所引发的动乱所导致的紧急或灾难事件，促进州际互助协作。 （二）建构制度化应急协作网络 1992年8月24日，佛罗里达州南部迈阿密地区遭受了安德鲁飓风（Hurricane Andrew）的破坏性袭击。虽然佛罗里达州长诺顿和其他人预先被告知飓风可能摧毁该州大部分地区，但是诺顿向该州公众保证：州政府有能力处理这场飓风危机，并且可以不求助联邦政府。然而，这场飓风摧毁了8万户居民房屋，有30万人无家可归，61人死亡，几千英亩的农作物被严重毁坏，经济损失达31亿美元。联邦应急管理署和佛罗里达州政府都因为对受飓风影响的社区的要求作出缓慢而无效的回应而受到公众和社会的广泛批评。这场飓风灾难使佛罗里达州政府认识到单靠建立在联邦权威基础上的传统制度安排无法有效地应对这些新的跨界灾难事件，地区之间必须开发管理跨界灾难事件的能力，构建协调性、制度化与功能化的区域应急管理安排。 1992年9月，即安德鲁飓风过后一个月，美国南部州长联合会（Southern Governor’s Association，以下简称SGA）召开年会讨论飓风所带来的严重灾难，并强调加强州际区域应急管理协作。在区域基础上跨组织和跨辖区边界调动资源需要参与者之间协作行动。［4］ 佛罗里达州州长诺顿建议SGA所有成员创建供各州向受灾州提供援助的正式合作机制。SGA讨论了诺顿的政策建议，决定缔结应急管理合作协议。1993年8月17日，来自东南部16个州的代表，在SGA年会上签署《南部区域应急管理互助协议》（Southern Regional Emergency Management Assistance Compact, 以下简称SREMAC）。SREMAC力图确保其成员州在应急或灾难时刻可以获取充分的救助资源，保障公众安全和快速地恢复受灾州的基础设施。它在一定程度解决了应急反应中当人力和物力资源跨州边界共享时候所出现的许多问题。［5］ 在随后一些灾难事件的应对与处置中，SREMAC被证明是基本成功的。SREMAC得到了美国联邦应急管理署的赞同和支持，为EMAC产生提供了范例。联邦应急管理署试图促使南部以外的其他州也缔结类似的州际合作协议。 1995年1月，SGA决定SREMAC成员向全美任何州开放，允许其他州加入该协议。上述成员范围扩大了的州际互助协议被称为《州际应急管理互助协议》（EMAC）。实际上，EMAC所有条款出自SREMAC。1996年美国国会批准EMAC，使其正式成为EMAC所有成员州的法律和联邦的法律（Public Law 104-321），这是自1950年《民防与灾难协议》之后由美国国会批准的一项全国性救灾协议。任何欲加入EMAC的州，首先必须由该州立法机关批准通过，然后由该州州长签署，这样EMAC就自动成为该州法律，该州政府及其公民必须遵守和履行协议条款。自1996年以来，各州积极加入EMAC。同时，各类重大灾难事件扩大了EMAC网络，各州尝到了EMAC的甜头。例如，纽约州长帕塔基在9·11恐怖事件后的第6天签署一项加入EMAC的立法。至今，EMAC成员包括49个州（加州除外），以及哥伦比亚特区、波多黎各、美属维尔京群岛等。 （三）EMAC的统一性承诺：携手管理共同灾难 EMAC的前提假设很简单：没有任何政府——地方、州或联邦具有应对所有灾难的所有资源；州际协作比每个州单独行动更有效率。EMAC产生于在紧急或灾难情形下跨州援助和协调应急资源的需要这一基本目的，并以促进其成员州在紧急或灾难状态下加强合作与共享资源为基本价值导向，以维持一种在灾难时刻促进各种资源在成员州之间有效共享和提高各州应对和处置各类突发灾难事件的能力的体制为主要使命。目标是协作体系的统一性承诺。EMAC第1条规定了两个基本目标：第一，在管理由受灾难影响所在州的州长正式宣布的任何紧急或灾难事件方面，为参与该协议的州之间提供互助，而不管这些紧急或灾难是自然灾害、技术危险、人为灾难、短缺资源的民用应急方面、社区骚乱、动乱或敌人的攻击；第二，为成员州或成员州地方政府所开展的使用任何援助设备和人员模拟演习的与应急管理有关的演练、测验或其它训练，提供相互合作，包括利用州国民警卫部队。 为促进成员州履行承诺，EMAC第3条规定了其成员州的主要职责：第一，各成员州有责任制定州际合作的程序、计划和项目。在州际援助实践中，各成员州应急管理局长或应急管理办公室主任负责执行EMAC；第二，成员州应急管理专职代表（Authorized Representative, AR）可通过与其它成员州应急管理专职代表联系，请求州际援助。这种请求可以是口头或书面形式，在请求时，应该提供如下信息：所需应急服务功能的描述，所需人力、设备、物资和生活必需品的数量和类型，并且合理估计需要这些资源的时间，援助州提供应急响应的具体地点和时间，以及所在地方的联系点；第三，各成员州应急管理官员应与受灾地区所在州的有关部门和联邦政府在信息交换、计划和与应急能力有关的资源记录等方面经常进行协商。为了促进州际应急援助，州可以通过州内互助协议，利用地方和县市的应急资源补充州一级的应急资源。 EMAC是一份描述向处于紧急或灾难情况下的其它州提供援助的法律合同与程序的州际契约。根据美国联邦法律有关规定，当EMAC所有成员签订该协议并经所在州立法机构批准后，该协议就自动成为成员州的法律，并且协议超越了与之相冲突的各成员州的所有其它法规，成员州政府及其公民都必须严格遵守和履行协议的条款。同时，这种契约关系还受联邦宪法“契约”条款的保护——“任何一州，都不能通过法律来损害契约义务”。从这个意义上说，EMAC是其成员州作出的参与未来一系列不确定性应急援助行动的有法律约束力的承诺：组织间合作关系要求行动者当前和将来作出的行为选择是一致的。［6］ 换言之，州际应急管理协作网络中的每个成员首先必须全力投入到跨州应急管理协作过程，发展共同解决问题、攻克难关的协作程序，并自觉和协同执行这些工作程序。 三、网络化协调机构 与美国其它州际协议相比，EMAC的优势和特点在于其独特的治理结构。由于EMAC是一种跨地区协作契约，它的执行不是依靠科层制组织，而由一个网络化组织——全美应急管理联合会（National Emergency Management Association, 以下简称NEMA）——管理，具体运行则由其成员州代表组成的EMAC委员会负责。 （一）管理机构：NEMA NEMA成立于1974年，是由应急管理和国土安全专家组成的非营利和非党派组织，致力于通过改善国家在所有突发事件、灾难和国家威胁中的应急准备、响应和恢复的能力，就共同关心的应急管理议题交换信息，促进公共安全。［7］NEMA设有主席、副主席和秘书等常任官员，在全美设有10个区域分会，负责联络地方应急管理机构，每个区域由一位区域副主席专门负责。1990年，NEMA成为州政府理事会（The Council of State Governments, CSG）的成员组织。州政府理事会积极支持NEMA实现其为州应急管理机构之间提供信息与支持网络和参与应急管理事务的其他全国性和区域性组织的交流对话的目标。NEMA还与国土安全部、联邦应急管理署建立合作关系，通过交换州际信息，构建加强全国应急管理体制和协助各州应对公共安全挑战的州际协作伙伴。1995年，NEMA正式成为EMAC的管理机构。推动和管理EMAC成为全国性州际应急管理互助协作体系是NEMA的战略目标之一。NEMA在其办公总部肯塔基州列克星敦市建立了支持EMAC运作的相应机制。在紧急状态情况下，NEMA与EMAC成员州联合行动，确保各种信息经过EMAC系统顺利畅通，以协调救灾工作。 （二）执行机构：EMAC委员会 1.组织结构 （1）EMAC执委会（Executive Task Force,以下简称ETF）。EMAC委员会是由来自其成员州的应急管理局长或其代表构成的信息交流与联络协调网络。委员会每年指定一个成员州负责日常事务。委员会每年召开两次会议，通常与NEMA年会和年中会议同时进行。委员会主席每年由NEMA主席任命。委员会主席同时也是ETF主席，通过ETF制定相关政策和议题方针，管理该协议的日常事务。ETF由EMAC委员会主席、候任主席、前任主席和来自联邦应急管理署全国10个区域分局所在州的代表、法律联络员、EMAC全国协调员和高级顾问组成。
图2 EMAC委员会组织结构 资料来源：The Emergency Management Assistance Compact (EMAC) Website. Who Administers EMAC? 2008.http://www.emacweb.org/?143. （2）EMAC全国协调员（National Coordinator）和高级顾问（Senior Advisory）。作为全国联络员，EMAC全国协调员的主要职责就是协调EMAC运作过程中的有关行动，并从EMAC高级顾问那里得到支持。高级顾问主要负责编制EMAC操作手册和委员会的操作规定。 （3）EMAC咨询小组（Advisory Group）。2006年6月，EMAC委员会成立了咨询小组。咨询小组由一些全国性组织、政府机构、私人部门和应急管理学科领域的代表组成，包括州和地方应急管理、执法、消防、公共卫生、公共工程、国民警卫队等部门的代表和其他政府官员联合会的会员。其主要职责是：确定政策议题，提供政策方案，设计改善EMAC实施效能的战略，提供教育和指导，提供对EMAC的情境认知，促进跨领域应急反应实体和合作伙伴了解EMAC。 （4）EMAC先遣队（以下简称A-Team）。在应急援助启动时，根据情况需要，通常派遣一支由两位应急管理人员组成的A-Team至受援州应急指挥中心（Emergency Operations Center, EOC），或到一个称为联合指挥办公室（Joint Field Office, JFO）的中央指挥与控制中心。A-Team的职责主要包括：一是协助受灾州确定所需的应急援助资源，并协调应急救援；二是管理分配应急资源的过程；三是监测和记录通过EMAC所调配的资源；四是出版各种情况报告。［8］ （5）EMAC全国协调小组（National Coordinating Group, 以下简称NCG）。NCG主席由EMAC委员会主席兼任。由于委员会主席每年变换，NCG主席也随之变换。负责承担EMAC委员会主席职责的成员州，同时有义务向NCG提供人力支持。NCG是非灾难期间全国范围内的EMAC联络处。当紧急事件或灾难即将或已经发生时，NCG通过与成员州应急管理局长（专职代表）和指定联系人的协调，准备快速启动EMAC。 （6）EMAC全国协调小队（National Coordinating Team, 以下简称NCT）。NCT是派遣至位于首都华盛顿特区的国家应急指挥中心（National Emergency Operations Center, NEOC）协助应急支持小队（Emergency Support Team, 以下简称EST）的工作团队。NCT协调因响应紧急或灾难事件而调配的州际应急资源，同是，它还是EMAC提供援助行动与联邦提供的援助行动之间的联系点。EMAC虽不属联邦政府管辖，但国土安全部和联邦应急管理署鼓励和支持EMAC发展。联邦应急管理署与NEMA签定合作协议，为EMAC的日常管理提供财力支持，并建立了协调员机制，促进EMAC运作机制与联邦应急管理体系的协调。 （7）EMAC区域协调小队（Regional Coordinating Team, 简称RCT）。在紧急或灾难情形下，国土安全部和联邦应急管理署如果启动协调联邦响应与恢复行动的EST，同时可以要求NCG派遣RCT至国土安全部和联邦应急管理署的区域指挥中心（Regional Operations Center, ROC），协调被派遣至位于这一区域受灾州的EMAC先遣队的行动。RCT支援其指挥地区内的A-Team，但不直接从EMAC成员州获取资源，除非得到NCG的具体指示。 （8）专职代表（Authorized Representative, AR）。通常由各成员州的应急管理局长担任，应急管理局长可以将这一职责交由其所在部门内的其他应急管理官员代为履行。 （9）指定联系人（Designated Contact, DC）。是成员州熟悉EMAC运作流程的政府官员。 2．主要职责 作为一种跨地区应急管理协作组织，EMAC委员会的主要职责包括：第一，通过与ETF主席和NEMA工作人员协调，监督ETF的运作；第二，为管理和执行EMAC争取财力支持；第三，支持EMAC咨询小组提出的政策措施；第四，为实现EMAC的使命和目标，支持国土安全部和联邦应急管理署推进“国家事故管理系统”（National Incident Management System, NIMS）资源分类和整合；第五，以EMAC为基础，促进各州内部和全国性应急管理合作体系的发展。［9］ 四、整体化协作流程：PARDR模型 表1描述了EMAC运作过程中求助州与援助州的相互关系，以及为应对紧急或灾难事件，受灾州从其他州请求和接受援助的基本流程（简称PARDR模型），包括准备（Preparation）、启动（Activation）、请求（Request）、调配（Deployment）和补偿（Reimbursement）。PARDR模型是功能导向的政府间协同执行的应急管理协作流程，其成功运作依赖于成员州之间的有效协作。EMAC运作流程强调执行主体——求助州与援助州通过协作网络促进跨地区协同行动，从而更好地揭示出EMAC运作是以实现跨州应急资源整合与共享为核心目标的协作过程。
资料来源：The Emergency Management Assistance Compact (EMAC) Website. How Does EMAC Work? 2008.http://www.emacweb.org/?142. （一）准备 所谓“准备”是指发展应对各种突发事件的能力，如促进各州签订EMAC，制订州际应急援助程序、政策与运行计划，建立应急预警系统，成立应急指挥中心和进行灾害救援培训与演练等。成员州是准备州际应急管理援助的主体。准备阶段的工作主要包括：所有管辖区制定执行该协议的内部程序；在上次灾难过后或下次灾难来临前，NEMA、EMAC委员会和ETF一般召开会议总结EMAC应对上次灾难的经验与教训，并提出改进EMAC运作流程和加强应急援助教育培训的建议，制定应对灾难的政策与计划；所有成员州应急管理机构应承担将EMAC整合进州应急训练与培训工作中和制定与执行EMAC内部程序的职责；如有可能，地方政府间应达成州内互助协议，协助实施EMAC。例如，在2005年8月卡特里娜飓风即将登陆墨西哥湾沿海地区时，EMAC委员会于8月28日召开年度会议，讨论了卡特里娜飓风的危害性，包括将受飓风影响的佛罗里达、密西西比和路易斯安那等州，建议启动EMAC，及时响应受灾州的援助请求。与此同时，EMAC传播系统（EMAC Broadcast）开始向各成员州预警和告知飓风即将来临。 （二）启动 根据协议规定，启动州际应急管理援助系统，受灾州（也称“求助州”）州长必须宣布该州进入应急状态，之后该州应急管理机构告知EMAC委员会需要州际应急管理援助。一旦受灾州州长宣布该州进入紧急状态，该州应急管理机构立即启动EMAC。当求助州确定其所在州内的应急资源已经耗尽或可以从其他州获得这些资源时，求助州会在EMAC运行体系内通过网络公告这一重大灾难事件。如有必要，求助州可能会请求EMAC委员会派A-Team到达求助州应急指挥中心（EOC），协助求助州确定、计算需要的援助资源，并协助求助州通过EMAC获取这些援助资源，而A-Team通常还与援助州协调向灾区提供应急资源援助。例如，在2005年8月卡特里娜飓风登陆佛罗里达州之前，该州应急响应系统处于高度战备状态，州长杰布·布什宣布该州进入紧急状态。由于意识将需要获取州际应急管理援助，佛罗里达州应急管理局在8月24日临时成立了州应急互助工作部，开始启动EMAC工作程序。 （三）请求 当受灾州确定州内应急资源已经耗尽，或可以从外部快速获得援助资源时，受灾州可以通过EMAC向其他州请求资源援助。EMAC规定了请求州际应急管理援助的基本程序，规定了求助州和援助州各自的主要职责。一般由求助州应急管理机构专职代表确定请求州际援助资源的最佳渠道。提供援助的成员州（通常称为“援助州”）的专职代表与求助州的专职代表协商确定所需要的援助资源和其它具体协助细节。有时确定具体所需的应急资源和达成援助协议的过程有点复杂。一旦求助州和援助州同意了援助决定，援助州的资源就开始输送至受灾地区。所有这些请求与援助工作都必须由各自州的应急管理机构及其授权代表负责。同样是在2005年卡特里娜飓风应对中，由于非常了解州际应急援助将会是必要和重要的，路易斯安那和密西西比两个州分别在8月27日、28日请求NCG在飓风登陆之前派A-Team到各自的应急指挥中心协助应急资源援助。 （四）调配 灾难事件发生后，作为州际应急管理援助主体的各州政府需要根据突发事件的严重程度、影响范围、损失大小决定应急资源的调拨。各州通常会自愿地通过贡献资源的方式主动提供援助或根据受灾州请求提供能力范围内的援助。一旦求助州和援助州达成州际应急管理援助协议，援助州的应急资源就开始向灾区调配和输送，即进入了正式援助阶段。在援助人员到达灾区后，通常在求助州应急管理机构的指挥下执行州际援助任务。作为美国联邦体制下的一种州际互惠性法律性文件，履行EMAC承诺需要各州的道德自觉与契约意识，增进利他性合作。例如，在2005年8月29日卡特里娜飓风登陆路易斯安那和密西西比海岸地区的几个小时后，密西西比州州长哈勒·哈伯向佛罗里达州州长杰布·布什请求援助。随后，杰布·布什命令佛罗里达州应急管理局派遣应急响应工作队赴密西西比灾区支援当地官员和联邦政府应急管理工作人员执行搜索与营救任务及其他援助行动，并与密西西比州应急管理局在密西西比沿海县区建立地区指挥部和协调后勤支援的统一应急指挥部，协助密西西比确定援助资源需求和运输援助资源。［10］在后来几天内，来自佛罗里达州的应急响应工作队、搜索与营救队伍、国民警卫部队和应急管理官员陆续抵达灾区，在这些地区指挥部的组织与协调下迅速展开援助行动。 （五）补偿 根据协议规定，一旦州际应急援助任务完成后，援助州可向求助州提出正式补偿要求，当然，援助州有时不会提出这种补偿要求。州际应急援助补偿遵循一些基本规则：援助请求表（Request for Assistance Form, 以下简称REQ-A）是有法律约束力的合同，如果援助项目清单都记在REQ-A上，则要求提供与这些援助项目有关的收据；不在REQ—A的援助内容，一般不会被补偿；保存好所有收据和援助记录。援助补偿工作通常由成员州应急管理机构及其专职代表负责。［11］ 根据EMAC提供援助补偿，应注意如下几点：第一，成员州有义务制定准备请求或提供州际援助的内部程序和计划；第二，援助州应得到接受援助州的补偿，包括援助行动中任何设备的任何损失或损坏，任何援助州可以提出全部或部分损失、损害、支出或其它成本，也可以将这些设备借给或捐赠给受援州而不接收任何费用或补偿；第三，所有成员州应急管理人员应该了解和熟悉如何启动援助补偿程序；第四，当援助州提出补偿要求时，该州应在REQ—A确定的服务范围内提供详细的文件材料和其他相关证明文件。 根据突发灾难事件的规模、损害程度和所需援助大小，EMAC通常在三个层面运作。［12］在第三运作层面（见图3），受灾州通过EMAC直接从一个或多个州获取资源援助。有时由NCG确定灾区需要的援助资源数量和类型，但不向灾区派A-Team。在第二运作层面（见图4），受灾州通过EMAC请求NCG派A-Team赴灾区协助执行援助行动。A-Team通过分析和确定灾区所需援助的资源种类和数量，如果确定其他成员州可以提供灾区所需的资源种类，并且求助州也确认其他成员州的资源可以完成救灾任务，那么A-Team将建议求助州与援助州直接联系，并由州应急管理机构官员通过填写REQ-A获得援助。
图3 EMAC运作层面三
图4 EMAC运作层面二
图5 EMAC运作层面一 第一运作层面（见图5）是EMAC运作的最高层次，通常适用于重特大突发公共灾难，并且需要大规模的应急援助。在这一运行层面，为满足执行州际应急管理援助任务的需要，A-Team通常被派到受灾州。与此同时，当灾难突发时，国土安全部和联邦应急管理署在位于华盛顿特区的国家应急指挥中心启动“联邦机构间应急支持小组”（Federal Interagency Emergency Support Team, EST），以协调联邦的各种减灾行动。［13］应联邦应急管理署的请求，NCG派遣NCT到国家应急指挥中心协助应急援助。在紧急或灾难情形下，国土安全部和联邦应急管理署还可能请求NCG派遣RCT至国土安全部和联邦应急管理署的区域指挥中心，协调A-Team在受灾州的援助行动。［14］ EMAC是2005年美国墨西哥湾地区卡特里娜飓风灾难救助中的一种重要资源——提供了一种将外部资源快速集中响应路易斯安那、密西西比和佛罗里达等州的各种援助请求的机制。来自EMAC响应卡特里娜飓风灾难中的州际协作实例说明了区域协作在实现应急管理目标过程中的重要性。在应对这场自然灾难中，有49个州参与了援助。在飓风登陆后的36小时内，来自成员州的6335名援助人员被派遣至灾区。两个月过后，这个数目增加到超过60000人。EMAC在应对这场灾难中实现了其历史上最大规模的资源大动员和大部署。据统计，卡特里娜和丽塔飓风的救援成本大概超过8.3亿美金，是美国历史上第一次如此最大规模地在全国范围内跨州调动和部署应急资源；也是第一次如此多的州、地方和县的人力支援应急救助；更为重要的是，EMAC首次派遣了如此大规模的国民警卫部队。［15］ 五、启示与借鉴 EMAC正是构筑在州际互惠意愿与协作能力的基础上，通过法制化手段，将精细化应急协作计划、网络化协调机构、整体化应急协作流程和政府间协同执行战略包容在州际区域应急管理协作制度体系中。在过去14年中，受诸如恐怖袭击、飓风和洪水等灾难影响的美国各州越来越依靠EMAC作为从兄弟各州请求和获取应急援助资源的重要手段。当然，EMAC还有许多亟需完善之处：就责任而言，各州至少可能察觉到作为一个重要议程的的灾害威胁处于行动舞台中心，在处理灾害的经济、管理、技术和政治等能力方面，又是有限的；州和地方应急管理机构及官员需要熟知EMAC运作程序，提高应急响应目标的针对性；加强救援过程中的州际沟通与协调；建立灵活的援助补偿机制。通过持续改进，推动EMAC作为“一架永不休息的机器”时刻准备有效应对下一场灾难——未来的危机与灾难越来越具有跨界性质。［16］ 美国经由各州通过谈判协商达成，并由国会批准的州际应急管理合作协议以及由此形成的州际共享资源、互相支援、协同应急的整体化协作管理网络将为我国设计区域应急管理协作的法律制度框架、构建区域应急管理协作网络提供有益的经验借鉴。近年来我国政府面临的诸如“非典”、雪灾、地震、劣质食品和流感等“棘手的问题（Wicked problems）”挑战了划地为界的单干者管理模式，对跨地区、跨部门应急管理协作能力提出了更高要求。突发公共事件产生的原因往往是多方面的，发生过程也不是孤立的，其处置需要多个部门和地区的密切协作配合。《国家突发公共事件总体应急预案》、《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》和《国务院关于全面加强应急工作的意见》等重要政策文件都明确提出要“加强各地区、各部门以及各级各类应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享”，“做好纵向和横向的协同配合工作”，“形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局”，并将其作为进一步完善我国应急管理体系的重要举措，标志着协作在我国应急管理体系建设中的地位受到高度重视。 应急管理中的协作问题受到重视，健全和完善与之相适应的协作机制也就非常迫切。目前，我国的应急管理体系已具雏形，但“被官僚机构下各自为政的职能陷阱训练出的思维方式”所导致的管理碎片化问题还比较严重，仍存在许多阻碍协作的观念和体制上的障碍，地区间、部门间难以形成整体协同效应。多数情况下地方政府横向之间的竞争多于合作，由于应急管理需要消耗大量的资源，在资源补偿机制尚未建立起来的情况下，非直接受灾地区很少会主动愿意援助直接受灾地区，地方政府间的应急合作协议也极为少见。虽然目前有《粤港应急管理合作协议》（2008）、《泛珠三角区域内地9省（区）应急管理合作协议》（2009）、《珠江三角洲地区9市应急管理合作协议》（2009），但这些区域应急管理合作机制的制度化水平还有待提升。 学习和借鉴美国EMAC的成功经验，有助于检讨和反思当前我国应急管理中政府间协调与合作方面存在的问题，探寻和设计促进我国跨地区、跨部门应急管理协作的良策。首先，建立区域应急管理协作框架，即在区域层面构建一种稳定的、常态的、制度化和组织化的应急管理协作框架——适用于应对各类突发事件的区域应急管理系统，在此框架下确立协调一致的具体行动战略，推动各主体间的自觉自愿自主协作。其次，在强调中央统一协调和属地管理原则的同时，在法律法规、组织结构和运作技术等层面加快推进我国区域应急管理协作的制度框架、组织载体与运作流程建设，建立跨界应急资源整合与共享的制度化平台，以协调有序和整体协同地应对各类突发公共事件，特别是跨行业、跨领域、跨地域的重特大事件，这对于健全我国突发公共事件综合性、协作性应急管理体系和增强地方政府的整体化应急管理能力具有重要意义。 ［参考文献］ ［References］ ［1］ The Emergency Management Assistance Compact (EMAC) Website. Emergency Management Assistance Compact. 2008. http://www.emacweb.org/?13. ［2］ Amy C. Hughes. Homeland Security: Interstate Mutual Aid. Spectrum: The Journal of State Government, 2004, 77(4). ［3］ The Emergency Management Assistance Compact (EMAC) Website. Emergency Management Assistance Compact （EMAC）Operations: Final Pre-Course Reading Assignment. 2008. http://www.emacweb.org/?305. ［4］ Louise K. Comfort. Managing Intergovernmental Responses to Terrorism and Other Extreme Events. Publius:The Journal of Federalism.2002, 32(4). ［5］ U.S. Government Accountability Office （GAO）. Emergency Management Assistance Compact: Enhancing EMAC’s Collaborative and Administrative Capacity Should Improve National Disaster Response. GAO-07-854, June 2007. http://www.gao.gov/new.items/d07854.pdf. ［6］ Peter Smith Ring and Andrew H. Van De Ven. Developmental Process of Cooperative Interorganizational Relationships. Academy of Management Review, 1994,19(1).
［7］ The National Emergency Management Association. NEMA: Past and Present. http://www.nemaweb.org/?980. ［8］ The Emergency Management Assistance Compact (EMAC) Website. Emergency Management Assistance Compact （EMAC）Operations: Final Pre-Course Reading Assignment. 2008. http://www.emacweb.org/?305. ［9］ The National Emergency Management Association (NEMA). How NEMA Committees Work. 2008. http://www/. nemaweb.org/default.aspx?ID=2110. ［10］Waught, William L, Jr. EMAC, Katrina, and the Governors of Louisiana and Mississippi. Public Administration Review，2007, 67 (Supplement 1). ［11］ The Emergency Management Assistance Compact(EMAC) Website. Understanding EMAC. 2008. http://www.emacweb.org/?1593. ［12］［15］The Emergency Management Assistance Compact (EMAC) Website. Emergency Management Assistance Compact (EMAC) 2005 Hurricane Season Response After-Action Report. 2005. http://www.emacweb.org/?1455. ［13］ ［14］The Emergency Management Assistance Compact (EMAC) Website. Emergency Management Assistance Compact（EMAC）Operations: Final Pre-Course Reading Assignment. 2008.http://www.emacweb.org/?305. ［16］ A. Boin and M. Rhinard. Managing Transboundary Crises:What Role for the European Union? International Studies Review, 2008, 10(1). (作者单位：吕志奎，清华大学公共管理学院博士后，北京100084；朱正威，西安交通大学公共政策与管理学院院长、教授、博士生导师，西安710049) A Study of the U.S. Interstate Emergency Management Assistance Compact (EMAC) Lv ZhikuiZhu Zhengwei ［Abstract］The U.S. Emergency Management Assistance Compact constructs the basic legal framework of interstate collaborative emergency management which constitutes one part of American national emergency management system. EMAC network incorporates the collaborative operating processes, networked organization, integrated processes and intergovernmental implementation strategies into its framework.
［Key words］emergency management, intergovernmental agreements, collaborative public management,regional public management
［Authors］Lv Zhikui is Postdoctorate at School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing 100084; Zhu Zhengwei is Professor at School of Public Policy and Management, Xi’an Jiaotong University. Xi’an 710049 |
