电子政务发展现状的调研分析
上个世纪80年代电子政务起步发展至今，与互联网Web1.0、Web2.0技术发展相适应，电子政务发展经历了信息发布、单向服务、双向互动、全方位网上事务处理等发展阶段，电子政务在推进政务公开、推动政府职能转变等方面发挥了重要作用。深入分析当前电子政务发展现状和形势，有利于指导和推进本部门电子政务的纵深发展。
一、世界电子政务发展总体情况和特点
1.与各国信息产业发展匹配，电子政务发展呈现明显区域差异性。各国政府积极推动电子政务发展，而各国电子政务基础设施、政策、服务等方面存在较大的差异。据联合国《金融危机时期电子政务的利用》(2010)报告显示，从电子政务发展区域布局上而言，与各区域信息产业发展水平紧密关联，排名为欧洲、美洲、大洋洲、亚洲、非洲。在电子政务准备度方面，全球183个国家中前3位为韩国、美国和加拿大，中国排名第72位。在电子化参与度方面，前3位为韩国、澳大利亚和西班牙，中国排名第32位。在全球排名前35位的国家中欧洲国家占70%，亚洲国家占20%。
2.电子政务成为助推信息产业国家战略实施的重要载体。电子政务是信息化的领域之一，为信息产业发展带来巨大市场空间。从信息产业强国（如美国、日本等）的先进经验分析，依托政府电子化应用，通过大力实施政府采购政策是拉动本国信息产业发展，激发产业创新活力、降低企业研发风险的有效路径。近年，电子政务理念从电子政府（E-Government）向互联治理（Connected Governance）转变，其核心是在传统电子政府侧重提升行政效能的基础上，更加注重利用信息技术改善政府与公民、企业及其它部门之间的关系，更加强调公民广泛参与的公共服务创新，更加注重加强社会各层面的整合。随着政府职能的逐步转变，电子政务提供公共信息服务需求的加大，将有力地带动民族信息产业的发展。
3.重视顶层设计，规划先行是电子政务发展领先国家的共识。以电子政务发展领先的美国为例，曾先后发布《电子政务战略——简化面向公民的服务》(2002)、《电子政务战略》（2003），并制订了《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》等，逐步健全电子政务的法制环境；欧盟制定《电子欧洲2002行动计划》、《电子欧洲2005行动计划》、《欧盟信息社会2010发展规划—i2010》等一系列电子政务中长期规划，为欧盟电子政务发展做出战略部署。此外，韩国、日本等国家在电子政务的总体规划和法律环境建设等方面着手较早，成效明显。
4.服务为中心，重视政府流程重构和应用整合。政府内部管理职能向外部服务职能转变是行政体制改革的关键，而电子政务是解决行政体制障碍的有效途径，以政府门户网站整合资源搭建一站式服务平台是电子政务发展的基本形式和必然趋势。如新加坡的电子公民网站、美国联邦政府门户网站、欧盟的“eMayor”行动计划、韩国的国家信息资源管理中心等均是以服务公民为核心，整合各类资源形成的完整开放的政府网站体系。同时，拓宽网络交流渠道成为电子政务促进民主建设的新模式，打造全能政府是电子政务发展方向。
5.信息安全是电子政务发展的关键保障。电子政务信息系统承载着事关政治、经济、国防安全和社会稳定的重要数据和信息，信息安全对保障电子政务有效运行尤为重要。当前，网络攻击、病毒泛滥、黑客入侵、网络窃密、违规操作等影响和威胁电子政务的安全隐患层出不穷，电子政务安全涉及观念、技术、管理和立法等层面。电子政务的信息安全建设需从几个角度入手：一是要确保政务信息内容的完整性、保密性、不可抵赖性；二是要确保信息网络传输的可靠性、可控性、互操作性；三是要确保信息存储的可靠性，保证物理安全和数据安全；四是要有健全的信息安全立法约束和有效的规章制度保障；五是进一步强化信息安全意识。
二、中国电子政务发展现状及趋势
1.我国电子政务发展基础和发展现状
我国电子政务建设历史可追溯到20世纪80年代中期, 至今经历了3个发展阶段，即20世纪80年代的起步阶段、90年代的重点推进阶段和2000年后的加速发展阶段。20世纪80年代以来,我国政府投入了万亿元巨资推进信息化建设，特别是“两网、一站、四库、十二金”等大型项目的建设实施取得了显著成效，在联合国开展的电子政务调查中，我国在世界范围内的排名逐年上升，电子政务发展水平呈现出较好的发展趋势。
《国家电子政务总体框架》（2006）的发布进一步推动了我国电子政务建设的整体发展进程和各部门的电子政务发展。我国主要地区电子政务建设正从覆盖政府业务阶段向与政府业务融合、全面支撑服务型政府建设阶段过渡。从基础电子政务网络而言，中央级传输骨干网开通，国家电子政务外网投入运行，促进了全国范围内横向和纵向电子政务网络的互联互通。从电子政务应用而言，中央政府门户网站和各级政府网站建立并提供对外一站式服务，进一步推进了政务公开和政府与公众的广泛互动。政务信息系统建设覆盖各领域各部门，为政务部门履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”等职能提供了重要支撑。电子政务安全体系建设方面，公安部等四部委联合出台信息系统等级保护有关技术标准和规范、国家保密局出台涉密信息系统分级保护的有关技术标准和规范，围绕信息系统建设的信息安全保障工作正在逐步健全和完善。
2.电子政务发展中的薄弱环节
我国各级领导高度重视电子政务建设，从国家层面上提出以信息化带动工业化、以工业化促进信息化的发展战略。与发达国家相比，我国电子政务发展方面还存在一些问题，离互联治理的阶段目标尚存在一定差距。
（1）电子政务区域发展不平衡问题依然突出。总体而言，电子政务建设在中央、省级等层面的发展相对迅速，而在县级以下相对薄弱，政府信息化向“最后一公里”的延伸仍需大力推进。同时，电子政务发展存在普遍的区域不平衡问题，发达省区与欠发达省区的电子政务发展水平差距较大。此外，在电子政务的规划方面，在战略层面的规划基础上需要更加注重在核心数据、重点业务层面上的规划。
（2）电子政务基础建设的投入力度还需进一步加强。欧洲国家电子政务准备度指数高的重要原因是这些国家重视在基础设施和连通性方面的投资。如瑞典的互联网普及率为74.9%，美国的互联网普及率为68.8%，中国的互联网普及率为34.3%（世界排名第87位）。韩国在电子政务调查全球排名中迅速提升也得益于其位居世界第一的80%的互联网普及率。
（3）电子政务的规范化和标准化需要进一步加强。规范化和标准化是电子政府系统实现信息共享、业务协同的基础。如英国颁布部门通用的身份确认方法、安全导则、网站设计导则等；加拿大实施“E-分组”战略并推出CLF标准。我国制定了《电子政务标准体系》（2005），并发布了《电子政务标准化指南》（2005）从工程管理、网络建设、信息共享、支撑技术和信息安全5个方面指导我国电子政务建设。此外，《中华人民共和国电子政务法（专家建议稿）》（2009）发布，表明我国电子政务标准化体系和立法体系正在逐步完善，但客观而言，我国电子政务的标准化程度仍然不够，标准指标设计上相对宽泛，尚需各部门针对电子政务实际进一步细化，从而进一步提升其操作性。此外，电子政务安全认证体系尚需逐步健全。
（4）重建设、轻维护的现象依然存在。到目前为止，早期投资建设的信息系统已进入应用维护阶段，电子政务发展正处在由建设向运维转型的时期。据统计，全国信息化建设新增项目呈逐年减少的局面，信息化资产增速逐年放缓。然而，电子政务工作依然存在“重建设、轻维护”、“重技术、轻管理”等现象,对运维工作重视程度依然不够。在电子政务成熟的国家,运维资金一般占到电子政务资金总投入的75%以上，而我国80%的资金都投入到了电子政务的建设中，比较而言对运维工作的重视和投入方面还需进一步加强。
（5）电子政务的效能评估方面还需进一步加强。如欧盟出台《2007-2010年提升电子政务效率和效能的关键行动计划》作为指导欧盟提升电子政务效率效能的里程碑式文件。我国对电子政务的效能评估、监督考核体系的建设刚刚起步，构建低成本、集约化、见实效的电子政务体系必须要有有效的评估和监督体系作为支撑。
基于此，进一步加强信息基础设施建设，进一步完善电子政务标准规范体系及安全防护体系建设，多渠道促进电子政务的均衡发展等将是今后一段时期电子政务发展的重点环节。
三、对电子政务发展的思考
电子政务在促进政府服务创新的同时，需紧密结合新技术新方法，加强电子政务自身创新。当前，下一代互联网、物联网、云计算、高端服务器和信息服务等是信息技术领域的热点和趋势，这些新的理念和技术将引导和促进电子政务的进一步发展，同时电子政务也将成为助推新技术应用和发展的重要力量。然而，电子政务发展过程中也要尽力避免对新技术的盲从，应当以科学发展的态度，确定新技术应用的着力点。
1.进一步加强政府门户网站的互动功能，使其成为转变政府职能的有力抓手。互联网已成为了解民意、倾听民声、体现民情的重要载体，网络问政是提升政府民主建设的重要渠道，也是检验政府行政能力的监督利器。政府门户网站的定位不仅包括政务宣传、信息公开，更要强化政府门户网站的在线办事和公众参与，使政府门户网站成为政府对外宣传的窗口、为民服务的窗口。同时，相关网络监管部门也要对网络文化、网络民情民意予以正确引导。
2.物联网将进一步推动电子政务应用向人性化、智能化方向发展。物联网是社会各界广泛讨论的问题，我们提出的“感知中国”、“智慧城市”的构想均为基于物联网思想驱动而勾画的建设架构。从物联网技术的基本组成来看，包括感知层（信息采集，以RFID为核心）、网络层（信息传输）、应用层（信息分析处理，提供信息服务），物联网自身的产业链很长，涉及传感、芯片、软件、终端、网络到业务应用等众多产业领域。然而目前对于物联网的讨论更多集中于感知层，对芯片等硬件层的关注度明显高于对软件应用和计算能力的关注，物联网应用集中在城市管理、公共安全、智能交通、环境监测等方面。我们认为，从这个意义上讲，物联网在面向社会公共服务和公共管理的政府部门中具有良好的应用前景，可有效提升政府工作和服务的效能。此外，近年基于RFID技术提出的面向政府应用的有源文件、资产管理等电子政务解决方案也有较为典型的应用，我们认为该方面的应用还需各部门结合工作实际进行性能价格的综合判断和科学决策。从对物联网的应用分析来看，物联网与传统传感网接近，而业界对于物联网内涵和边界的界定仍然众说纷纭，且尚未形成统一、规范的技术标准，开放、共享的电子政务物联网架构体系还未形成。
3.云计算模式在电子政务中的应用还需从需求出发、切合实际审慎对待。云计算是将大量网络连接的计算资源统一管理和调度，形成计算资源池向用户提供按需、易扩展的服务。物联网大规模应用涉及海量数据的存储、处理，必须依托云计算平台，云计算是判别物联网规模化应用的特征。理论上而言，基于虚拟化技术的云计算模式可解决电子政务中安全、性能和成本等方面的问题，美国、新加坡等均有成功的实施经验，如新加坡利用商业公共、政府私有、内部云等不同层级的计算云分别满足电子政务中不同的应用和管理需求。但是，云计算在国内尚处于准备阶段，应用仍然相对匮乏，目前建设的超算中心、云计算中心主要面向科研计算、工业计算、仿真计算等领域。电子政务中应用云计算模式需要重点从两个方面考虑。一是从电子政务自身的计算需求出发，云计算的特色是其超强的计算能力，如气象、地震、生物、工业制造、高技术仿真等涉及海量数据计算的领域能体现出其技术优势，而一般性电子政务应用采用云计算则须充分衡量成本和收益的关系问题。二是要充分考虑到云计算的风险，政府对商业外包计算服务的信任程度、电子政务应用数据的安全隐私问题等都需优先考虑，尤其云计算模式与正在实施的等级保护、分级保护等相关技术标准和要求的匹配性和兼容性还须商榷。
电子政务发展不仅要顺应技术发展进行技术创新，同时需要从政府自身的管理体制上予以创新。
一、世界电子政务发展总体情况和特点
1.与各国信息产业发展匹配，电子政务发展呈现明显区域差异性。各国政府积极推动电子政务发展，而各国电子政务基础设施、政策、服务等方面存在较大的差异。据联合国《金融危机时期电子政务的利用》(2010)报告显示，从电子政务发展区域布局上而言，与各区域信息产业发展水平紧密关联，排名为欧洲、美洲、大洋洲、亚洲、非洲。在电子政务准备度方面，全球183个国家中前3位为韩国、美国和加拿大，中国排名第72位。在电子化参与度方面，前3位为韩国、澳大利亚和西班牙，中国排名第32位。在全球排名前35位的国家中欧洲国家占70%，亚洲国家占20%。
2.电子政务成为助推信息产业国家战略实施的重要载体。电子政务是信息化的领域之一，为信息产业发展带来巨大市场空间。从信息产业强国（如美国、日本等）的先进经验分析，依托政府电子化应用，通过大力实施政府采购政策是拉动本国信息产业发展，激发产业创新活力、降低企业研发风险的有效路径。近年，电子政务理念从电子政府（E-Government）向互联治理（Connected Governance）转变，其核心是在传统电子政府侧重提升行政效能的基础上，更加注重利用信息技术改善政府与公民、企业及其它部门之间的关系，更加强调公民广泛参与的公共服务创新，更加注重加强社会各层面的整合。随着政府职能的逐步转变，电子政务提供公共信息服务需求的加大，将有力地带动民族信息产业的发展。
3.重视顶层设计，规划先行是电子政务发展领先国家的共识。以电子政务发展领先的美国为例，曾先后发布《电子政务战略——简化面向公民的服务》(2002)、《电子政务战略》（2003），并制订了《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》等，逐步健全电子政务的法制环境；欧盟制定《电子欧洲2002行动计划》、《电子欧洲2005行动计划》、《欧盟信息社会2010发展规划—i2010》等一系列电子政务中长期规划，为欧盟电子政务发展做出战略部署。此外，韩国、日本等国家在电子政务的总体规划和法律环境建设等方面着手较早，成效明显。
4.服务为中心，重视政府流程重构和应用整合。政府内部管理职能向外部服务职能转变是行政体制改革的关键，而电子政务是解决行政体制障碍的有效途径，以政府门户网站整合资源搭建一站式服务平台是电子政务发展的基本形式和必然趋势。如新加坡的电子公民网站、美国联邦政府门户网站、欧盟的“eMayor”行动计划、韩国的国家信息资源管理中心等均是以服务公民为核心，整合各类资源形成的完整开放的政府网站体系。同时，拓宽网络交流渠道成为电子政务促进民主建设的新模式，打造全能政府是电子政务发展方向。
5.信息安全是电子政务发展的关键保障。电子政务信息系统承载着事关政治、经济、国防安全和社会稳定的重要数据和信息，信息安全对保障电子政务有效运行尤为重要。当前，网络攻击、病毒泛滥、黑客入侵、网络窃密、违规操作等影响和威胁电子政务的安全隐患层出不穷，电子政务安全涉及观念、技术、管理和立法等层面。电子政务的信息安全建设需从几个角度入手：一是要确保政务信息内容的完整性、保密性、不可抵赖性；二是要确保信息网络传输的可靠性、可控性、互操作性；三是要确保信息存储的可靠性，保证物理安全和数据安全；四是要有健全的信息安全立法约束和有效的规章制度保障；五是进一步强化信息安全意识。
二、中国电子政务发展现状及趋势
1.我国电子政务发展基础和发展现状
我国电子政务建设历史可追溯到20世纪80年代中期, 至今经历了3个发展阶段，即20世纪80年代的起步阶段、90年代的重点推进阶段和2000年后的加速发展阶段。20世纪80年代以来,我国政府投入了万亿元巨资推进信息化建设，特别是“两网、一站、四库、十二金”等大型项目的建设实施取得了显著成效，在联合国开展的电子政务调查中，我国在世界范围内的排名逐年上升，电子政务发展水平呈现出较好的发展趋势。
《国家电子政务总体框架》（2006）的发布进一步推动了我国电子政务建设的整体发展进程和各部门的电子政务发展。我国主要地区电子政务建设正从覆盖政府业务阶段向与政府业务融合、全面支撑服务型政府建设阶段过渡。从基础电子政务网络而言，中央级传输骨干网开通，国家电子政务外网投入运行，促进了全国范围内横向和纵向电子政务网络的互联互通。从电子政务应用而言，中央政府门户网站和各级政府网站建立并提供对外一站式服务，进一步推进了政务公开和政府与公众的广泛互动。政务信息系统建设覆盖各领域各部门，为政务部门履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”等职能提供了重要支撑。电子政务安全体系建设方面，公安部等四部委联合出台信息系统等级保护有关技术标准和规范、国家保密局出台涉密信息系统分级保护的有关技术标准和规范，围绕信息系统建设的信息安全保障工作正在逐步健全和完善。
2.电子政务发展中的薄弱环节
我国各级领导高度重视电子政务建设，从国家层面上提出以信息化带动工业化、以工业化促进信息化的发展战略。与发达国家相比，我国电子政务发展方面还存在一些问题，离互联治理的阶段目标尚存在一定差距。
（1）电子政务区域发展不平衡问题依然突出。总体而言，电子政务建设在中央、省级等层面的发展相对迅速，而在县级以下相对薄弱，政府信息化向“最后一公里”的延伸仍需大力推进。同时，电子政务发展存在普遍的区域不平衡问题，发达省区与欠发达省区的电子政务发展水平差距较大。此外，在电子政务的规划方面，在战略层面的规划基础上需要更加注重在核心数据、重点业务层面上的规划。
（2）电子政务基础建设的投入力度还需进一步加强。欧洲国家电子政务准备度指数高的重要原因是这些国家重视在基础设施和连通性方面的投资。如瑞典的互联网普及率为74.9%，美国的互联网普及率为68.8%，中国的互联网普及率为34.3%（世界排名第87位）。韩国在电子政务调查全球排名中迅速提升也得益于其位居世界第一的80%的互联网普及率。
（3）电子政务的规范化和标准化需要进一步加强。规范化和标准化是电子政府系统实现信息共享、业务协同的基础。如英国颁布部门通用的身份确认方法、安全导则、网站设计导则等；加拿大实施“E-分组”战略并推出CLF标准。我国制定了《电子政务标准体系》（2005），并发布了《电子政务标准化指南》（2005）从工程管理、网络建设、信息共享、支撑技术和信息安全5个方面指导我国电子政务建设。此外，《中华人民共和国电子政务法（专家建议稿）》（2009）发布，表明我国电子政务标准化体系和立法体系正在逐步完善，但客观而言，我国电子政务的标准化程度仍然不够，标准指标设计上相对宽泛，尚需各部门针对电子政务实际进一步细化，从而进一步提升其操作性。此外，电子政务安全认证体系尚需逐步健全。
（4）重建设、轻维护的现象依然存在。到目前为止，早期投资建设的信息系统已进入应用维护阶段，电子政务发展正处在由建设向运维转型的时期。据统计，全国信息化建设新增项目呈逐年减少的局面，信息化资产增速逐年放缓。然而，电子政务工作依然存在“重建设、轻维护”、“重技术、轻管理”等现象,对运维工作重视程度依然不够。在电子政务成熟的国家,运维资金一般占到电子政务资金总投入的75%以上，而我国80%的资金都投入到了电子政务的建设中，比较而言对运维工作的重视和投入方面还需进一步加强。
（5）电子政务的效能评估方面还需进一步加强。如欧盟出台《2007-2010年提升电子政务效率和效能的关键行动计划》作为指导欧盟提升电子政务效率效能的里程碑式文件。我国对电子政务的效能评估、监督考核体系的建设刚刚起步，构建低成本、集约化、见实效的电子政务体系必须要有有效的评估和监督体系作为支撑。
基于此，进一步加强信息基础设施建设，进一步完善电子政务标准规范体系及安全防护体系建设，多渠道促进电子政务的均衡发展等将是今后一段时期电子政务发展的重点环节。
三、对电子政务发展的思考
电子政务在促进政府服务创新的同时，需紧密结合新技术新方法，加强电子政务自身创新。当前，下一代互联网、物联网、云计算、高端服务器和信息服务等是信息技术领域的热点和趋势，这些新的理念和技术将引导和促进电子政务的进一步发展，同时电子政务也将成为助推新技术应用和发展的重要力量。然而，电子政务发展过程中也要尽力避免对新技术的盲从，应当以科学发展的态度，确定新技术应用的着力点。
1.进一步加强政府门户网站的互动功能，使其成为转变政府职能的有力抓手。互联网已成为了解民意、倾听民声、体现民情的重要载体，网络问政是提升政府民主建设的重要渠道，也是检验政府行政能力的监督利器。政府门户网站的定位不仅包括政务宣传、信息公开，更要强化政府门户网站的在线办事和公众参与，使政府门户网站成为政府对外宣传的窗口、为民服务的窗口。同时，相关网络监管部门也要对网络文化、网络民情民意予以正确引导。
2.物联网将进一步推动电子政务应用向人性化、智能化方向发展。物联网是社会各界广泛讨论的问题，我们提出的“感知中国”、“智慧城市”的构想均为基于物联网思想驱动而勾画的建设架构。从物联网技术的基本组成来看，包括感知层（信息采集，以RFID为核心）、网络层（信息传输）、应用层（信息分析处理，提供信息服务），物联网自身的产业链很长，涉及传感、芯片、软件、终端、网络到业务应用等众多产业领域。然而目前对于物联网的讨论更多集中于感知层，对芯片等硬件层的关注度明显高于对软件应用和计算能力的关注，物联网应用集中在城市管理、公共安全、智能交通、环境监测等方面。我们认为，从这个意义上讲，物联网在面向社会公共服务和公共管理的政府部门中具有良好的应用前景，可有效提升政府工作和服务的效能。此外，近年基于RFID技术提出的面向政府应用的有源文件、资产管理等电子政务解决方案也有较为典型的应用，我们认为该方面的应用还需各部门结合工作实际进行性能价格的综合判断和科学决策。从对物联网的应用分析来看，物联网与传统传感网接近，而业界对于物联网内涵和边界的界定仍然众说纷纭，且尚未形成统一、规范的技术标准，开放、共享的电子政务物联网架构体系还未形成。
3.云计算模式在电子政务中的应用还需从需求出发、切合实际审慎对待。云计算是将大量网络连接的计算资源统一管理和调度，形成计算资源池向用户提供按需、易扩展的服务。物联网大规模应用涉及海量数据的存储、处理，必须依托云计算平台，云计算是判别物联网规模化应用的特征。理论上而言，基于虚拟化技术的云计算模式可解决电子政务中安全、性能和成本等方面的问题，美国、新加坡等均有成功的实施经验，如新加坡利用商业公共、政府私有、内部云等不同层级的计算云分别满足电子政务中不同的应用和管理需求。但是，云计算在国内尚处于准备阶段，应用仍然相对匮乏，目前建设的超算中心、云计算中心主要面向科研计算、工业计算、仿真计算等领域。电子政务中应用云计算模式需要重点从两个方面考虑。一是从电子政务自身的计算需求出发，云计算的特色是其超强的计算能力，如气象、地震、生物、工业制造、高技术仿真等涉及海量数据计算的领域能体现出其技术优势，而一般性电子政务应用采用云计算则须充分衡量成本和收益的关系问题。二是要充分考虑到云计算的风险，政府对商业外包计算服务的信任程度、电子政务应用数据的安全隐私问题等都需优先考虑，尤其云计算模式与正在实施的等级保护、分级保护等相关技术标准和要求的匹配性和兼容性还须商榷。
电子政务发展不仅要顺应技术发展进行技术创新，同时需要从政府自身的管理体制上予以创新。
转自 http://www.chinaeg.gov.cn/html/detial/magazine/201110/201110260946279849.html