大数据与政府信息开放

北京798一幢白色建筑的二层，整齐摆放着数十排数据服务器，这是中国最大的电信中立互联网基础设施服务提供商——世纪互联数据中心。这家公司目前管理超过1.4万个数据服务器，为超过2000家客户提供信息存储，包括百度、阿里巴巴、腾讯、360、京东、中央电视台等等。假设按照每台服务器存储数据位相同估算，世纪互联数据中心拥有的1.4万个数据服务器的信息存贮量为24拍（PB：Petabyte拍字节，1PB=1024TB）。

一个国家或者全球的数据拥有量的统计方法，是根据统计数据存贮中心（Data Center）服务器存储的数据总量。根据至顶-云技术第一门户数据中心发表的《2013：硬件重构与软件定义》报告，中国现有保存下来的数据容量大约在5EB（Exabyte艾字节，1EB=1024PB）左右，目前有300万台以上的服务器运行；而全球目前运行的服务器总量超过5000万台，美国运行的服务器总体容量接近1000万台。虽然中国是互联网、计算机、手机使用人数的世界第一大国，但中国的服务器不及美国的1/3。根据麦肯锡全球研究院IDC（Internet Data Center）互联网数据中心存储报告分析，2010年中国新增数据量为250拍，日本为400拍，而欧洲为2000拍，北美主要是美国为3500拍（见图1）。

在中国，被保存下来的5EB数据分属媒体、互联网公司、政府部门以及电信企业、以及金融、教育、制造、服务业各部门部分，各占据5EB 的1/3。处于大数据时代，人们对知识资产大数据的价值评估提升，开始把数据称作新财富，其价值堪比石油。基于对数据商业机会以及决策支持进一步的理解，一场从未有过的跨越政商界限的掘金游戏在全球上演。

企业有理由守护企业的数据财富。互联网公司与电商花了大力气以及大价钱收集的数据，似乎有理由不向全社会无偿提供。以阿里淘宝为代表的电商们，基于后台强大的统计分析功能收集大量用户的行为特征，根据用户之前的购买行为、浏览行为、商品关联以及时间线预测，使用“猜你喜欢”向你推荐商品，这种关联规则的数据挖掘，使电商清晰地认识用户需求，时时追踪3.02亿的网上消费者。

目前取得的共识是，在所存储的数据中，中央政府各部门、地方政府以及履行公共服务职能的机构与企业所占据的1/3数据，是所有信息当中质量最高的，这是由政府社会管理职能所决定的。如统计、税收、预算、土地、就业、空气质量、治安，乃至公共图书馆、道路状况等等。

纵观大数据时代的社会公众，这是信息拥有与消费不平等的时代。国家、企业、个人三者扮演的角色与处境，自然人是获取信息能力最低也最不容易使用信息的“弱势群体”。事实上，公众成为互联网公司与电商时时跟踪的小白鼠，同时，他们无时无刻不向政府机构提供个人信息，从出生开始，各种登记纷至沓来，户口、学籍、婚姻到税收不一而足；此外，公民还有义务配合全国人口普查，故意不配合者，要受到《行政处罚法》的处罚。

普通公众在大数据时代除了在社交网络留下“垃圾信息制造者”（Spammers）的名声之外，我们还能获得需要的信息吗？人们是否有权利要求政府公开原本属于全体人民的数据呢？

申请政府信息公开的困境与异化

“政府信息公开像是一口大钟，要有人去撞它才会响。”这种政府与社会特定人群点对点的关系和一对一的回应，其交互成本非常高，正是由于获得政府公开信息的不易性，事实上压抑了人们对“知的需求”。

答案是肯定的。2007年1月17日，国务院第165次常务会议通过公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，普通公众向政府申请信息，被称为“信息公开”。这项条例具有打造透明政府的进步意义，不仅使政务公开有了法律依据，而且为公众获得知情权提供了法律保障。政府信息公开条例实施后，从中央政府各部门到地方政府网站都设有“信息公开”专栏，并受理公众申请政府信息，也会不定期地公布《政府信息公开年度报告》。公众真的能向政府要来你所需要的信息吗？

如今已经在山东省一家建筑公司工作的清华大学学生李燕，2011年在清华读硕士研究生，为做论文，曾向十三部委申请公开相关副部长的分工职责等信息（这13个部门没有主动公开上述信息），她的要求以各种理由被拒绝。为此，李燕把拒绝公开信息的国土资源部、教育部及科技部告上法庭。在法院等多方努力下，科技部通过电子邮件回复了她“副部长分管部门、兼职状况及负责联系的单位”等信息，教育部、国土部也先后在其官方网站公开了副职信息。李燕最终撤回起诉书。李燕说：“政府信息公开像是一口大钟，要有人去撞它才会响。”

三年过去了。21世纪经济报道记者向两政府部门申请信息公开，尝试“撞”一下政府信息公开这口“钟”。首先是国家统计局，记者5月27日在其门户网站申请信息公开，在“所需信息的内容描述”与“所需信息的用途”栏中，记者写道：希望得到“全国第六次人口普查的财政预算预结算信息”，用于“新闻报道”。同一天在首都之窗-北京市政务门户网站，记者亦向北京市政府申请信息公开，受理机关为北京市信访办；所需的政府信息特征描述是：2013 年信访办接受来信来访的数量，以及来信来访前三位的分类状况。

自5月27日发出两份申请后，6月3日，记者首先接到国家统计局依申请公开受理部门的电话回访，核实记者的基本信息，并说要与相关司局沟通，之后给予答复。6月17日，记者收到国家统计局邮件，告知将延迟答复。邮件说：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定（收到申请之日起15个工作日内予以答复），我局应当自6月17日之前做出答复，现因无法按期答复，经我局政府信息公开工作机构负责人同意，将延期答复，最长不超过15个工作日。

7月8日，发出两份申请的第30个工作日，也是统计局告知延期答复的最后一个工作日，记者终于收到了署名为国家统计局统计资料管理中心的《政府信息公开告知书》，其中写道：“经查，你申请获取的信息属于公开范围。”告知书罗列了中央财政、投资安排的三部分经费，同时表示，地方政府也安排了必要的人口普查经费，但这属于地方政府的事权。如记者需要这方面的数据，建议直接向各省市区相关部门询问。

而北京市政府信访办则直到6月27日也一直没有任何回复，经电话沟通，对方回复说：没有收到申请，理由是可能在垃圾邮件内没有看到。

现实生活中又有多少人为了获得一个信息或者一个数据，要走一套严格的程序，以及等待一个多月的漫长时间呢？这种政府与社会特定人群点对点的关系和一对一的回应，其交互成本非常高，正是由于获得政府公开信息的不易性，事实上压抑了人们对“知的需求”。

21世纪经济报道记者收集了国务院25个部委2013年申报信息公开件数，排除涉密的国家安全部和国防部外，收到申请信息公开件数上千件的只有国土资源部和环保部，分别是2258件与1076件，其余21个部委均在千件以下，不足百件的有12个部门，最少的是国家民委和文化部，全年只收到信息申请13和12件（见图2）。

国土资源部收到申请信息公开件名列第一并不奇怪，依据对省、市、县三级政府所收到的信息公开统计观察，规划与建设部门收到的信息公开申请量最大。中国政法大学宪法学与行政法学教授王敬波告诉记者，目前政府信息公开已经陷入异化的困境，申请信息公开正在成为信访的第二部门。

“一些长期信访户成为信息公开的主力军，其中多半都与拆迁有关。人们申请政府拆迁决定书、拆迁经费的拨付、领导的批示、会议纪要等等。当人们的信访诉求得不到回应时，转而申请政府信息公开，甚至有个别省份的人一次申请上千个信息，或者是几百个人聚集在一起申请信息公开，上访者把信息公开变成与政府斗智斗勇的手段了。也有人向政府申请历史信息，比如社会主义改造期间的信息，等等，所申请信息范畴是现行制度体系框架内难以满足的。” 王敬波对记者说。

当政府正在迈向公共信息开放，前进于促进人民的知情权和实现人民监督权的路途上，却万万没有想到，一些人把满足知情权的政府公开信息，绑在了与利益诉求与保障的战车上。而信息公开并不承担利益诉求与个体的利益保障。这使原本刚刚上路的信息公开面临新的困境。