民建IT小组提案：互联网互联互通要立法

“两条高速公路用两根木板搭起来连接，怎么可能实现互联互通？”3月12日，全国政协委员刘汉元用形象的比喻对记者表示，电信、网通在南北地理位置上的分割导致的互联网接入分割问题，造成了国内互联网应用无法实现互联互通，并且给国家和企业资源带来巨大的浪费。

基于此，在“两会”上，民建中央企业委员会IT小组向大会提交了《关于尽快出台《互联网互联互通法》的提案》。根据提案的参与人、全国政协委员、华旗资讯总裁冯军介绍，该提案是民建中央企业委员会IT小组历时半年，对全国数个互联网应用提供商、接入服务提供商和电信运营商以及相关协会和专家的调研分析，“得出的结论是，连接互联网的骨干网之间所形成的分封割据局面，已经在阻碍国家信息化和工业化发展的战略，由于没有相应的法律法规，使得电信企业在互联网互联互通方面人为制造了障碍，许多企业因此增加大量成本，国家大量资源浪费。”

提案建议，国家应该尽快出台《互联网互联互通法》，或酝酿中的《电信法》中加入互联网互联互通的部分，切实保障各运营商骨干网之间的数据信息传输通畅。

五大危害

“这已经不是一个新问题了。”中国互联网协会秘书长黄澄清说，“举一个非常简单的例子，你在北京上网时访问南方地区的一些网站下载东西，你就会感到速度变得很慢，这是为什么？这就是南北电信和网通之间进行互联网数据交换的过程变慢了。”

作为华旗资讯的掌门人，冯军对此有切肤之痛：“为了同外地分公司加强联系，我们购买了大量网络视频会议的设备，但是一同南方地区，尤其是广东地区的分公司召开视频会议，就出现卡壳的状况，让我们开会的效率过于低下。”冯说，在调研过程中，许多企业都对此怨言满腹。

而一家网络游戏企业的高管告诉记者，由于国内提供基础互联网服务的是两大固话运营商——中国电信和中国网通，而这两家企业以长江为界划分为南北两个相对封闭的“领地”，因此企业在全国运营的过程中，必须在一个节点的一组服务器中安排四个服务器，这四个服务器包括一个网通主机和一个电信的主机，另外再加上一个网通备份机和电信备份机。

“原本两个服务器就能够解决的问题，现在不得不用四个。”黄澄清说，因为没有互联互通，企业的成本至少将增加一倍。

“现在，移动运营商也在大力兴建属于自己的移动数据骨干网和数据中心，而一系列的二、三线互联网基础运营商也拥有各自的骨干数据网络，如铁通、卫通以及赛尔网络和电力网中电飞华，这些网络之间以及与中国电信和中国网通骨干网之间在互联互通上亦产生了许多瓶颈。”冯军认为。

在提案中，民建中央企业委员会IT小组总结了互联互通障碍所体现出来的五大危害包括：为铺设骨干网并保持骨干网畅通，各互联网运营商重复建设和重复投资现象严重；由于网上应用、网上内容与上网者接入点经常不在同一骨干网上，导致网络速度缓慢，用户大量浪费时间，众多宽带应用在客户端难以运行。

而正是为了确保访问速度流畅，企业网站和互联网内容和服务提供商不得不在骨干网上进行数据备份和建立镜像，造成巨额投资的浪费。

“目前，国内移动互联网发展迅速，3G也将上马，但是移动互联网的速度仍然很慢，因此，确保互联互通将促进移动互联网的发展，而目前它是严重落后于国际水平的。”刘汉元说。

“另一个危害是，小运营商难以借助大运营商的骨干网拓展业务，使得弱小者难以长大，市场的良性竞争没有办法出现，恶性竞争和恶性事件频发。”冯军表示，这实际上造成了国家资源无法有效利用，而且内部消耗严重。

7年之弊

“上一次电信重组已经过去近7年了，但是这个问题一直也没有解决掉；现在新一次的电信重组又要来了，我们希望在这个时候，能让决策层重视起来，并努力解决掉。”冯军表示。

根据公开信息，目前，国内互联网运营商主要是中国电信、中国网通、中国联通和中国铁通以及中国教育和科研计算机网网络。在骨干网的分配上，中国电信和中国网通占有90%以上，被业内称为“互联网隐形垄断”；中国联通和中国铁通虽拥有少量的骨干网资源，但份额极低。

按照2002年电信重组的方案，中国电信和中国网通以长江为界，长江以北的十个省市的电信市场，由中国网通经营；而长江以南省市和西北地区的省份市场则由中国电信经营。而在互联网骨干网的运营方面，同样依照该规定拆分为南北两个网。在六大运营商确定之后，中国电信和中国网通成为互联网骨干网的一级传输服务提供商，包括中国联通、中国铁通、中国卫通等运营商则成为二级服务商。

按照2006年《互联网交换中心网间结算办法(信部电[2006]648号)》规定，四大运营商在北京、上海、广州设有三大机房，网间结算模式是，中国电信和中国网通互不收费，但铁通和联通需向电信和网通交纳网间结算费。

2008年1月，信息产业部调整了互联网交换中心网间结算办法。按照新的结算办法，中国铁通、中国联通等二级传输服务商，向中国电信和中国网通进行网络间数据流量的费用结算降低最高达60%。但是，这一调整只是针对二级传输服务商向一级服务商结算的费用问题，并没有解决两大互联网传输服务一级服务商之间的利益关系问题。

在那次电信重组完成之后，各电信运营商之间在电信方面的互联互通就一直摩擦不断，不过，在有关部门的协调下，电信互联互通的问题基本解决。

但是，互联网的互联互通问题，却没有得到解决。“调查的现状明确看到，南北两地互相传输的网络速度明显变慢。”冯军说，“在我们的调查过程中发现，这一问题事实上完全可以在技术上进行解决，但是为什么没有解决呢？”

“归根到底，是两大运营商之间经济利益的博弈。”黄澄清说，南北地域市场客户的竞争，让两大电信运营商在互联网互联互通问题上各自采取了保守的态度。在2007年，两大集团还曾签订一份互不进入协议，规定中国电信在北方，中国网通在南方将减少投资并停止业务开展。

目前两大电信运营商的竞争态势是，两大运营商在各自市场上的竞争极为激烈，摩擦不断。而双方竞争的直接结果就是，“在互联网互联互通问题上，电信网通人为地限制了对方数据交换的速度。”

立法是根本

“受害的是广大用户。”冯军说，“为此我们呼吁国家重视互联网互联互通障碍所带来的社会危害，加强立法和监督，使两大利益集团以服务人民利益为重，减少国家和企业资源的浪费。”

该提案认为，虽然信息产业部出台了一系列针对电信运营商的部门规章和规范性文件，但是这些法规甚至《电信法》草案中所针对的互联互通问题主要还是针对传统电话通信领域的，对互联网领域的数据通信业务并非能起到实际效果，毕竟互联网的互联互通与电话网络的互联互通完全不是一回事。

提案建议，国家应尽快出台《互联网互联互通法》，或在酝酿中的《电信法》中加入互联互通部分；同时，通过国家法律明确互联网互联互通的基本原则，包括对网间直接互联的鼓励原则、设备共享原则、对设备功能变更的限制原则，特别是网间结算标准的制定原则；要在考虑到主导运营商的成本的基础上，考虑到对新兴运营商的扶持，是互联互通建立在可持续发展的市场经济体系上。

“除了立法，国家法律还应该加重对违反互联网互联互通原则或规范的责任主体的行政处罚力度，要实行法人与自然人两罚制度。”冯军说，只有两罚制度，才能够完全避免人为造成的互联互通障碍。

提案还建议，应通过国家法律设置一个互联网互联互通规范的制定机构——互联网互联互通工作委员会，并有一个中立的第三方组织如中国互联网协会牵头，由政府授权并指导，各运营商、行业龙头企业、用户和电信研究机构的代表，负责根据技术的更新、应用的发展、市场的变化每两年修订一次现行的互联网互联互通规范标准和网间结算标准。同时，该机构还应设立一个举报中心。

“如果有这么一个机构，能够协调各方利益，在法律的保障之下，完全能够解决现存的互联网互联互通障碍问题。”黄澄清说，困难很多，更需要多方的共同努力。