以案释法：先行用地批文能够代替征地批文吗？

【案件概况：无征地批文的铁路建设项目】

李某等5户当事人的宅基地位于安徽省芜湖市弋江区某村，其宅基地被纳入赣皖铁路-芜湖段的拆迁范围。因为补偿安置不合理，5户当事人未在补偿安置期限内达成补偿安置协议。为了依法维权，2015年6月，这5户村民委托北京在明律师事务所的资深征收维权律师梁红丽作为其征地拆迁案件的代理人。

该案件开始委托时，李某等5户委托人对于其区域拆迁模式以及涉及的法律程序并不了解，仅提供给梁律师一份芜湖市弋江区住建局作出的《补偿安置方案》手册。按照以往的办案经验，梁律师首先判断其为集体土地上的房屋拆迁，必须具备农用地转为国有的条件——征地批文。其次有关于铁路公路方面的建设有具体项目存在，将会有立项、规划以及土地使用权批准等文件。再有，在该项目的补偿安置方案中可能存在很多于法不符的问题。因此，梁律师依法开展了有针对性的工作。

首先，梁律师依法向有关部门申请调取委托人征地拆迁区域的《征地批复》等文件，然而并未调取到，只是调取到了《国土资源部办公厅关于皖赣铁路芜湖至宣城段扩能改造控制性工程先行用地的复函》（先行用地复函）《用地预审意见》等材料。至此，该项目“先行用地”的性质已被揭露。

其次，针对《先行用地的复函》，委托人依法向国土资源部提起行政复议。但是国土资源部在调查过程中认为案情重大复杂，作出了《行政复议中止审理通知书》。很显然，赣皖铁路-芜湖段的《先行用地的复函》存在严重的违法问题，导致案件主动中止审理。为了推进案件进展，委托人主动、多次申请恢复审理。这给办案机关造成了不小的压力，也为后期案件的解决奠定了基础。

第三，为了配合《先行用地复函》的行政复议案件，表明委托人维权的坚定意志，针对弋江区住建局作出的《补偿安置方案》的主体资格不适格，委托人依法提起行政诉讼。同时，委托人依法申请村务公开并提起相应的查处程序。

面对委托人两年期间坚持不懈的维权，征地机关深刻意识到，应当正视自己的违法用地行为以及切实保证李某等五户委托人的合法权益。以先行用地行为违法为主要谈判筹码，委托人与征地部门进行了多次沟通，最终双方找到了谈判的平衡点，妥善解决了这段长达两年多的纠纷。

【律师说法：先行用地不得滥用！】

铁路项目属于国家工程，维权相对困难，因为要面对国家强力部门，谈判筹码的选择至关重要。本案解决纠纷的关键，是仅仅围绕先行用地的违法性并结合其他手段，抓住了与征地部门谈判的重要筹码。什么是先行用地，先行用地存在哪些违法的可能性，是解决本案的关键性问题。《土地管理法》规定，农用地转用，应当履行严格的土地审批手续，需要国务院或者省级人民政府的批准，其并未规定先行用地。而为了提高土地审批效率，《土地管理法实施条例》第二十七条规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。就本案而言，铁路建设属于永久性建设，应当在6个月之内补办建设用地审批手续。本案的《先行用地复函》于2011年作出，直至2015年委托人申请公开用地审批文件，其一直未作出合法的用地审批手续，足可见其违法行为昭然若揭。

根据《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号）关于先行用地的规定，对于已通过部用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目，属于控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可向部申请办理先行用地。申请用地时，（1）必须说明拟用地符合预审要求和土地使用标准，权属清楚，地类、面积准确；（2）涉及征收农村集体土地的，征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位，地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。（3）同时，严格限制动工建设范围，不得超出先行用地批准范围动工建设，超出的按违法用地严肃查处。

很显然，本案的先行用地文件，因为征地用地部门并未在用地之前与李某等五户委托人达成补偿安置协议，征地补偿并未到位，存在突出的信访等问题，其向国土部提供的先行用地审批材料必然存在造假，其先行用地违法。因为其在先行用地报批材料中造假，属于严重的行政违法行为，行政主体显然要承担严重的行政责任。由此，最终促使了委托人与征地用地部门达成了最终的妥协，委托人的合法权益也在一定程度上得到了最终的维护。