多维度详解PPP投资战略 |「财经」V课

最近几年，PPP成为金融投资领域的热门话题，而且，在新的经济形势下，国家正掀起新一轮的力推浪潮，相关立法规范亦在同步完善中。

一场事关民众福祉的资本盛宴，一轮国有与民营资本的同台竞技，一次举国由上至下的大力推进。当PPP模式升级为国家战略，你最关心哪些话题？

「财经」V课特别策划了PPP专题系列节目，网罗你所需，多维度、全视角解读这一经济热词，为您提供干货。

「财经」V课第五期：

PPP专题系列课程第二讲：

《为何PPP与特许经营被混为一谈？》

以下为文字实录：

金永祥：「财经」V课的朋友们大家好，我是北京大岳咨询公司总经理金永祥，我也是中国财政学会PPP专业委员会常务委员、中国招标投标协会特许经营专业委员会副主任。今天我来跟大家分享PPP的一个话题。

当前，炙手可热的的财政名词“PPP”，经常和“特许经营”被混为一谈，甚至引起了认识误区。两者究竟是什么关系？它们在中国的发展历程中出现了哪些“基因变异”？

PPP与特许经营时常概念混淆

朋友们在参与PPP项目的时候，会发现PPP和特许经营经常连在一起使用，经常混淆，也经常引起歧义。一定要把PPP和特许经营都是什么、两者之间的关系搞清楚，这样我们在运作PPP项目的时候，才能够提高效率。因为我们国家的法律体系，现在由于部门立法的原因，在适用上经常是有选择性的，如果我们把一个项目认定为PPP项目，它会执行一系列的政策法规；如果我们把一个项目认定为特许经营项目，它会执行另外一套政策法规。

财政部作为PPP的主管部门，它在主导一件事情，叫《政府和社会资本合作法》，在做立法的工作。与此同时，国家发改委也在做一部法叫《特许经营法》。

特许经营在中国的历程

为什么它（特许经营）和PPP会搅在一起，它们之间到底是一个什么关系？特许经营是1994年引入到我们国家的，原来国家计划委员会，现在的国家发改委做了几个BOT的试点项目。比较著名的是广西来宾B电厂和成都第六自来水厂。在这两个项目里，我们第一次使用了持续经营的概念，之后，国家发改委出文件，出了一个《特许经营的通知》。在这两个项目完成以后，在后期住建部也出了文件叫《特许经营管理办法》。

特许经营曾与PPP混为一谈

无论是项目本身，还是住建部的文件，特许经营在我们当初的理解里和PPP就是一回事，现在这个情况发生了变化。大家对它的认识开始重新的思考。

特许经营具有垄断性

所谓特许经营，就是政府将某一个区域的公共产品或者公共服务的供给委托给了一家社会资本，由这家社会资本方独家来投资、建设、经营，也就是说，在这个划定的区域内是不能有其他机构来提供这种服务的，这个是特许经营的本意。

我们回到特许经营本身，特许经营是相对于垄断行业而言的，有垄断行业才有特许经营，没有垄断行业就没有特许经营。

传统的国有企业在垄断经营着各种各样公共产品和公共服务，但是没有人把它上升到特许经营的高度，或者说从特许经营的角度来看传统的垄断行业。只有社会资本进入到垄断行业了，人们才开始关注特许经营的问题。我给大家举一个例子来说明这个问题。

北京亦庄开发区的特许经营案例

北京有一个开发区叫亦庄开发区，非常知名，产值也非常高。一般来讲，它的燃气供应应该由北京市的国有企业北京燃气集团来供气。在实践中，亦庄天然气的长途运输是由中国石油来供给的，中国石油对下游的供气也很感兴趣，所以它也在亦庄地区铺设了零售的天然气管道。我们必须要问一下，北京市燃气集团有没有权利限制中国石油做这件事？或者说中国石油有没有权利做这个事？这就把特许经营的问题揭示出来了。

如果中国石油能做，那美国石油也来做，法国石油也来做，大家都来做不是乱套了吗？所以在这种情况下就出现了特许经营权的问题。燃气的事情在我们国内很多地区都没有解决好，有很多的城市飞地，也就是在一个城区内会有好多好多的小块，有各种各样的机构在供应着燃气，在这种情况下出现的问题也就非常的麻烦。从我们享受的供气质量和供气服务来讲，这是没有保障的。

亦庄案例以特许经营圆满了局

回到了刚才亦庄的燃气供应这个事，最后怎么解决的？北京市人民政府委托北京市政管理委员会与中国石油签订了燃气供应的特许经营协议，在亦庄的南部地区，北京市政府确认了它的独家经营权，就是特许经营，那相应的北部地区、东部地区，后来市政府也把它解决了，也以特许经营的方式解决的，授予给谁了呢？就是北京燃气集团和香港中华煤气的一家合资公司叫港华燃气。在这种情况下，亦庄的天然气供应再没有出问题。

特许经营为PPP保驾护航

所以，特许经营是为PPP保驾护航的一种制度安排，在我们政府将公共产品和公共服务的供给权利和义务转让给社会资本的时候，我们就必须要理清政府和这类企业的关系，靠什么去理清呢？靠政府和社会资本方签订特许经营协议去理清这种关系。特许经营是理清政府和企业边界的一种制度安排。

所以大家能够看得到，PPP和特许经营之间是非常密切的，也经常一起使用，放在一起讨论。

国内时有争论的PPP与特许经营，在国外是如何理解的？对中国有怎样的启示？

国外相比国内，研究及应用均有差别

这些概念都是从国外引进来的，国外的情况跟我们有什么差别呢？去年，国家发展改革委员会委托我做一个课题，就叫“基础设施和公用事业特许经营立法研究”，我是这个研究课题的首席专家。除了我以外，国家发改委还聘请了几个外国专家作为项目组的成员。在做这个课题的过程中，我们对国外的特许经营和PPP，也做了一个大致的梳理。总体上有两类组织在做这方面的工作。一类就是国际组织，像欧盟，世界银行、亚洲开发银行，都有PPP和特许经营方面的文件。另外一个就是各种国家，像英国、法国、印度、韩国，都有PPP方面的实践和立法。我们对PPP和特许经营有这样几点认识。

国外不重视概念，只看重内涵和目的

第一，他们对PPP和特许经营的讨论一般来说不重视概念，不重视你叫特许经营还是PPP？重视概念里边的内涵。你到底要做什么？这个是外国人给我们第一个启示。

中国应用PPP不必拘泥于国际惯例

第二，关于PPP和特许经营，在世界上没有统一的定义。各个国家，各个国际组织都有自己对这个概念的解释，所以我们在做PPP和特许经营的时候，也没有必要拘泥于国际惯例，我们可以去学习它们的说法，它们解决这个问题的方法，但是我们不能去照抄，因为各个国家的情况完全不一样。

法、英两国的经验模式对中国影响极大

第三点，有两个国家对我们影响很大，一个是法国，一个是英国。我们一般都认为英国是PPP的鼻祖，我们发现，在英国很少使用特许经营的概念，它们基本就是PPP。在他们的PPP应用里，更有代表性的词汇叫PFI（是一种私人融资活动，国内意指政府购买服务），这是一种融资方式，跟我们政府购买服务有点相似，英国所做的PPP项目，大部分都没有使用者付费，而是政府付费的项目，所以它叫PFI。那些有使用者付费的项目怎么办？都私有化了，他们的私有化就是上市。所以，政府是通过管上市公司的这种方式去管那些有收益的项目，对于那些没有收益的项目，比方说监狱、学校、医院类似这类没有收益的项目，它做PFI，就是政府购买服务这种方式。

结论：PPP包括政府购买服务和特许经营两种模式

另外一个国家就是法国，法国的特许经营基本都是针对有收益的项目，所以它叫特许经营。所以我们把英国和法国的这两种情况结合起来，大体上可以得出一个结论：就是PPP包括了政府购买服务和特许经营两种方式。

当然，在不同的文献里，还有其他的方式，但是我们认为主要的就两种方式，也就是PFI和特许经营两种方式。

PPP的未来需要探索新机制

在国外，做PPP项目的时候有很多中介机构，我们今天要发展PPP，也必须去找载体，地方政府自己做很难，我们有这种机制可以到全国去考察，甚至出国去考察，但是蜻蜓点水式的工作，触及不到PPP的本质，很难保证项目的成功，我们就必须发展强大的中介组织，让中介组织承载着PPP项目的经验和教训，让它去推广，这样我们以巧拨千金，把PPP项目能够做的更好。

往期回顾

《如何纠正误区 正确理解PPP》

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