长三角新规划：上海是“超大城市”，南京是“特大城市”，凭啥杭州只是“大城市”？

杭州人这几天有点郁闷。

郁闷的原因是：刚刚发布的《长江三角洲城市群发展规划》里，上海是唯一的“超大城市”，南京是唯一的“特大城市”，而杭州却只是“大城市”。

文︱DT君

编辑︱莫斯

制图︱奇托（除注明来源外）

本文摘编自微信公众号”DT财经“（ID：DTcaijing），转载已获授权，不代表瞭望智库观点

对于上海的超大城市名号，没人会有意见。但同样是发达省份的省会，凭什么南京就是特大城市？

杭州人难免会觉得没面子、不公平，仿佛低人一等。

先简单介绍一下这个规划。

长三角城市群以上海为核心，涉及江浙沪皖三省一市的大部分地区。国土面积 21.17 万平方公里，2014 年地区生产总值12.67 万亿元，总人口 1.5 亿人，分别约占全国的 2.2%、18.5%、11.0%。

来源：《长江三角洲城市群发展规划》

长三角城市群阵容十分强大，包括26座地级以上城市。

如果算上县级市，则一共有 1 座超大城市、1 座特大城市、13 座大城市、9 座中等城市和 42 座小城市。

好了。杭州人的问题又来了——凭什么杭州只是那十三分之一的大城市？

杭州人的质疑是有道理的，也是有底气的。他们可以自豪地拿出GDP来一比高下。

2015年，杭州市的GDP首次突破1万亿大关，达到10053.6亿元，成为中国大陆第十个GDP过亿的城市。而南京去年的GDP为9720.77亿元，虽然紧随杭州排在第11位，但毕竟不如杭州。

不过，如果以GDP来算，苏州比杭州还要冤。

苏州去年的GDP总量为14504.07亿元，比杭州、南京都多了一大截。它在全国城市GDP榜单中名列第7，位于北上广深四座一线城市，以及天津、重庆两座直辖市之后。

看来比GDP行不通，如果非要这样算，江苏都不用派出省会南京，直接派出“小弟”苏州都可以把杭州“秒掉”。

DT君只好又帮杭州朋友动了一把歪脑筋：既然是比“大”，那就干脆比谁的地盘大吧。

作为浙江面积最大的城市，杭州以超过1.6万平方公里的面积，碾压了只有六千多平方公里的南京。而且不仅碾压了南京，杭州还碾压了同样只有六千多平方公里的超大城市上海，以及长三角GDP第二高的苏州。

可惜杭州再次空欢喜一场。

江苏面积最大的城市盐城以微弱的领先在面积上超过了杭州。如果要以面积论英雄，南京还是不用自己出手，只要派出手下的小弟盐城就可以搞定杭州。更令杭州接受不了的可能是，盐城的GDP都没有进入长三角城市TOP10。

其实，以面积论大小是挺可笑的（尽管我们还是会为960万平方公里的辽阔领土自豪）。并且对于城市来说，更有指征意义的不是整体的市域面积，而是建成区面积等指标。

说完经济和面积，我们再来看看人口。

其实《长江三角洲城市群发展规划》中，就是以人口划分城市规模的。

新华日报制图

在2014年之前，中国并没有超大城市的概念，最大的城市也就被称为特大城市；而且当时特大城市的达标标准只有100万人口。

2014年11月，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，用人口数量将城市划分为五种：超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市（具体标准见上图）。

这次的长三角规划中，南京因为人口超过500万而称为特大城市，杭州和苏州、合肥人口达到300万以上，被划入1型大城市。

说到这里杭州人肯定又有疑问了：杭州怎么可能没有500万人口？

杭州的人口确实远远超过500万，而实际上长三角常住人口超过500万的城市至少有12座（2014年数据）。那么为什么这些城市里只有南京是特大城市呢？

官方划分城市规模所用的人口指标为：城区常住人口。官方对城区的定义是：

城区是在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。

按照DT君的大致理解，首先县和县级市的人口首先是不算城区的。

杭州虽然面积大，但下辖了两个县和两个县级市，除去这些，杭州的面积才4876平方公里，人口为712万。苏州虽然常住人口超过千万，但很多是在其下辖的昆山、太仓等县级市。

南京则不同，南京只有市辖区，最后的两个县高淳和溧水也在2013年被撤销。所以南京的822万人，是实实在在的市辖区常住人口。

此外，按照DT君对官方城市规模划分标准的理解，农业人口肯定是被排除在城区人口之外，城市化程度不高的乡镇也应该被排除在外。

虽然杭州和苏州的市辖区常住人口也超过了500万，但是去除上述人口后，就可能达不到500万的标准了。

是不是有点绕？DT君的意识就是：南京除了没有“县”，它的城镇化率也是苏杭难以比拟的。

来源：《长江三角洲城市群发展规划》

从上图中可以看出，南京的户籍人口城镇化率比上海还高一大截，而苏州只有34%。常住人口城镇化率南京也比苏杭高。所以从总体上，南京确实比苏杭更加城市化。

南京定位为特大城市后，有什么好处呢？南京财经大学教授胡荣华告诉南京晨报记者，“首先，经济发展空间会得到提升，作为长三角的特大城市肯定会受到政策扶持的影响，其中很关键的就是用地等”。

长三角发展规划中，提出构建“一核五圈四带”的网络化空间格局。一核指的就是上海这个核心，五圈指的是五个城市圈，四带指的是四条发展带。（详见下图）。

来源：《长江三角洲城市群发展规划》

2010年上海世博会的主题是：城市让生活更美好。所以，城市发展的好不好，还是居住在这里的人最有发言权。杭州没必要为不是特大城市而郁闷，南京也没什么好因为是特大城市就感觉高人一等。

DT君最后拿两组老百姓体会最深的数据，来给你们打个分。

第一个是空气质量。环保部最新发布的《2015中国环境质量公报》显示，从全年的空气质量来说，南京稍逊于杭州。

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另一组数据是高德地图的城市拥堵数据。

在被统计到的长三角城市里，杭州在高峰时期的行车速度最慢，时速只有21.19公里，南京处于中游，无锡和南通的交通状况最好。

所以，你们还是赶紧先把交通、环境搞搞好吧。

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参考资料：《长江三角洲城市群发展规划》、《2015中国环境质量公报》、《2015年度中国主要城市交通分析报告》等

附文：

为何南京定位长三角唯一特大城市，而杭州是大城市？

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文︱澎湃新闻记者徐益平

本文摘编自澎湃新闻客户端，不代表瞭望智库观点

南京，江苏省省会，六朝古都，是江南历史文化名城。视觉中国 图

城市规模定位：南京为“特大城市”，杭州宁波是“大城市”

根据《长江三角洲城市群发展规划》，在城市规模等级上，南京被定位为“特大城市”，它也是长三角城市群26个成员城市中，唯一的特大城市（上海是“超大城市”）。

杭州与宁波是“大城市”，所不同的是，杭州与合肥、苏州一道为“Ⅰ型大城市”，宁波则与无锡、南通、常州、绍兴、芜湖、盐城、扬州、泰州、台州一同为“Ⅱ型大城市”。

《规划》显示，其划分标准是城区常住人口：300万~500万人的城市为Ⅰ型大城市，100万~300万人的城市为Ⅱ型大城市；500万~1000万人的城市为特大城市；1000万人以上的城市为超大城市。

而如果按照市域常住人口计，2014年杭州的常住人口为889万，超过了南京的822万。换言之，同为省会的杭州之所以在城市规模上“输给”南京，是因为其下辖的县市区中，有4个县市的常住人口按规定并不计算在内；南京则不同，它下辖的全是市辖区。类似的例子还有苏州，它的市域常住人口达1059万，但昆山、常熟、太仓、张家港四个县级市的人口不能计算在内。

这样的城市规模定位，并非长三角城市群规划首次提出，其依据是国务院2014年11月印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》。

该《通知》对原有城市规模划分标准进行了调整，明确了新的城市规模划分标准，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档：

城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的为Ⅰ型小城市，20万以下的为Ⅱ型小城市；

城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；

城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的为Ⅱ型大城市；

城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。（“以上”包括本数，“以下”不包括本数）

与原有城市规模划分标准相比，新标准有四点重要调整：

一是城市类型由四类变为五类，增设了超大城市。

二是将小城市和大城市分别划分为两档，细分小城市主要为满足城市规划建设的需要，细分大城市主要是实施人口分类管理的需要。

三是人口规模的上下限普遍提高。小城市人口上限由20万提高到50万，中等城市的上下限分别由20万、50万提高到50万、100万，大城市的上下限分别由50万、100万提高到100万、500万，特大城市下限由100万提高到500万。

四是将统计口径界定为城区常住人口。城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。常住人口包括：居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道，且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人。

南京、杭州、宁波3大都市圈的定位

《长江三角洲城市群发展规划》提出，在长三角城市群中构建“一核五圈四带”的网络化空间格局。

其中，“一核”是指上海，“五圈”是南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈和宁波都市圈，“四带”是沿海发展带、沿江发展带、沪宁合杭甬发展带以及沪杭金发展带。

这意味着，南京、杭州、宁波3个副省级城市在注重自身发展之外，还要充分发挥其作为区域龙头的带动与辐射作用。

南京都市圈包括南京、镇江、扬州3市。《规划》要求，提升南京中心城市功能，加快建设南京江北新区，加快产业和人口集聚，辐射带动淮安等市发展，促进与合肥都市圈融合发展，打造成为区域性创新创业高地和金融商务服务集聚区。

从中可以看出，尽管江苏淮安等城市未能入围长三角城市群，但南京都市圈一定程度上弥补了这一“缺憾”，同时，南京都市圈与合肥等安徽城市素来关系密切，与合肥都市圈融合发展，亦是题中之义。

杭州都市圈包括杭州、嘉兴、湖州、绍兴四市。《规划》要求其发挥创业创新优势，培育发展信息经济等新业态新引擎，加快建设杭州国家自主创新示范区和跨境电子商务综合试验区、湖州国家生态文明先行示范区，建设全国经济转型升级和改革创新的先行区。

杭州都市圈成型之初，是指以杭州市区为极核，湖州、嘉兴、绍兴3市市区为副中心，包括杭州市域5县市（富阳、桐庐、淳安、建德、临安）和嘉兴的海宁、桐乡，湖州的德清、安吉，以及绍兴的绍兴县、诸暨6个与杭州相邻县市的圈层状区域。之后随着富阳与绍兴县的撤县设区，略有调整。此次长三角城市群规划的出台，意味着杭州都市圈已扩至4城市全境。

宁波都市圈包括宁波、舟山、台州三市。《规划》提出，其要高起点建设浙江舟山群岛新区和江海联运服务中心、宁波港口经济圈、台州小微企业金融服务改革创新试验区。高效整合三地海港资源和平台，打造全球一流的现代化综合枢纽港、国际航运服务基地和国际贸易物流中心，形成长江经济带龙头龙眼和“一带一路”战略支点。

这是国家层面首次对宁波都市圈明确具体范围。此前，关于宁波都市圈范围的说法，主要有二：一是宁波市辖区与余姚、慈溪、奉化、象山、宁海等县市，以及舟山全域；二是浙东经济合作区，即宁波、台州、绍兴、舟山、嘉兴等浙东5市。

此外，从《规划》中也可看出，与南京都市圈、杭州都市圈不同的是，宁波都市圈最大的“王牌”是港口资源。

南京被定为长三角的特大城市。视觉中国 图

中央对3大城市的功能定位

事实上，《长江三角洲城市群发展规划》对南京、杭州、宁波3座城市寄予的厚望，很大程度上是其自身城市功能定位与资源禀赋的体现。

《国务院关于城市总体规划的批复》可以看作是中央对一个城市所起的重要作用的定调。城乡规划法规定，直辖市、省会城市以及国务院确定的城市，其总体规划必须上报国务院批复。其中，“国务院确定的城市”一般是指计划单列市、历史文化名城、城市人口超过100万，以及国务院认为重要的城市。

澎湃新闻检索中国政府网发现，国务院对南京城市总体规划的批复是在1995年1月。该批复对南京的定位是：著名古都、江苏省省会、长江下游重要的中心城市。

不过，当时国务院同意的是修订后的《南京市城市总体规划（1991年～2010年）》，而之后经过新一轮修编的《南京市城市总体规划（2007年～2020年）》，已将“长江下游重要的中心城市”这一定位调整为“国家重要的区域中心城市”。

今年1月11日，国务院对浙江省报请审批的杭州市城市总体规划作出批复，原则同意《杭州市城市总体规划（2001-2020年）（2016年修订）》。批复对杭州的定位是“浙江省省会和全省经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一”，并要求杭州逐步建设成为经济繁荣、和谐宜居、生态良好、富有活力、特色鲜明的现代化城市和美丽中国先行区。

2007年2月，国务院曾作出批复，原则同意《杭州市城市总体规划（2001年-2020年）》。当时的批复称，杭州是浙江省省会和经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一，国家历史文化名城和重要的风景旅游城市，要逐步把杭州市建设成为经济繁荣、社会和谐、设施完善、生态良好，具有地方特色的现代化城市。

比较两个批复，可以发现，杭州的城市发展定位，新增了“美丽中国先行区”这一提法。值得注意的是，《长江三角洲城市群发展规划》对长三角城市群的发展定位，其中之一是“美丽中国建设示范区”。

计划单列市宁波的城市总体规划——《宁波市城市总体规划（2006-2020年）（2015年修订）》去年3月获国务院批复原则同意。国务院在批复中对宁波的定位是“我国东南沿海重要的港口城市、长江三角洲南翼经济中心、国家历史文化名城”，并要求其逐步建设成为经济繁荣、社会和谐、生态良好、特色鲜明的现代化城市。

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