邓峰：网约车新规勿过度为消费者做主 | 评论

这次网约车新规带来最重要的一个变化是：交通部从产业保护者角色，转向了制度企业家角色，即消费者和公共利益导向的规制者

邓峰/文

交通部刚刚发布的网约车新规，是一个近年来难得的规制转轨、开门立法的好案例。

　　

经过近一年的争论，政策业已明确，规则已然确定，标准开始讨论，措施正在落实。尽管有人提出了各种担忧，但不能否认故事到目前为止是皆大欢喜的。从产业倡导者，到被动改革者，再到监管者，最大范围内实现了各有所得，当然，少数出租车的原经营权所有人或者出资人可能除外。

　　

新规的意义显而易见——中国成为全世界范围内，首个通过国家级立法明确网约车合法地位的国家。从去年交通部的征求意见稿遭到各界批评，到今次正式出台的一片叫好，这样成功的规则形成，在近十年来都是仅有的例子。值得注意，新规只是制度产出之一，可能更重要的是整个出租车市场改革的启动。

　　

尽管“徒法不足以自行”，制度的实践细节有一些还属未知之数，但“青山遮不住，毕竟东流去”，格局已然确定，剩下的无非是时间和成本而已。

　　

此次网约车新规收获这样的效果，许多经验值得推敲，进而推广。此前，坊间已经有很多的文章，从详细对比法条变化，到提纲挈领地勾勒未来，再到“份儿钱”是否有可能降低，对出租车行业的冲击，未来地方政府可能存在的消极、隐形的设置壁垒，以及对补贴行为的可能政策转变等等方面进行了分析，在此不再赘述。本文仅就这一制度变革进行阶段性总结，并试图揭示这一案例对于当下的中国规则制度带来的启示。

新知是制度之源

　　

规则和制度都依赖于新知。

　　

站在一个参与者的立场上观察，网约车制度发生转机的标志性事件，是交通部部长杨传堂在今年全国“两会”上透露的政策走向：改革出租车的经营权管理，实行经营权期限制和无偿使用。在这之前，对网约车这一新兴业态简单照搬了传统的出租车管理模式。而政策制定者后来确定先从旧产业改革入手，再将新产业纳入监管的思路，意味着根本的转向。

　　

决策层面的转变，源自知识的更新，即吸收了浙江义乌从出租车改革入手理顺产业关系，以及上海市给滴滴颁发牌照并试图推进授权监管的经验。

　　

2015年11月上旬，在网约车争论僵持的时候，北京大学法学院、《财经》和上海财经大学法学院举行研讨会，将义乌和上海经验作为样本重新提出来。一个月后，《财经》和北大法学院等六家法律研究机构起草和发布《计程客运服务产业监管条例（示范法）》草案，正式提出将出租车和网约车改革合并，采用行业自律和行业监管相结合，开放市场的方案。这一方案直接提交到交通部，呼应了其内部本已存在的替代规制思路。

　　

逐步废除出租车行业以经营权为核心的管理方式，在此基础上改变原有的数量、价格管制等一系列“计划式”制度，为消除出租车和网约车的对立提供了出路。这种对立激化了新旧两种业态之间的矛盾，成为现实中的最大困难。如果既有产业不能转轨，只是考虑新产业的合法性问题，短时间内的冲突会不断上升，这并不符合公共利益规制的准则。

　　

因此，在评价网约车新规的同时，应当注意到交通部同时发布通知，要求各地交通委、厅在三个月内上报出租车改革方案，同时启动对地方官员的培训。作为一个系统工程，政策并没有简单地将网约车合法化，置现实矛盾于不顾。另外，与网约车同时发布的出租车改革指导意见，是以国务院办公厅的名义发布的，这显然比交通部等部委发文的力度更大，意在敦促地方政府直接回应改革，而不仅限于地方交通部门。

　　

在此之前，呼吁放开网约车的种种主张、论辩，其正当理由更多是比较式的。作为一个转轨中的后发国家，吸收先进经验是中国制度变迁的一贯方法，在网约车新规中的许多细节也体现出这一特征。这和当前的立法主流方式——以比较法为基础，是一致的。不过这种方法似乎更适合于增量改革，当遇到了现实的困难，比如传统出租车因为利益被瓜分，从而强烈反对网约车的时候，就会窒碍难行。新的技术、更优的产业，并不应当造成许多人利益受损，尤其是他们还要依靠传统产业养家糊口时。

　　

最终，决策者还是依靠中国改革的智慧解决了难题。从地方改革中汲取经验，通过试点，允许不同的地方进行各自探索，并总结成为全国经验，最后形成一般制度和有效的解决方案。当然，义乌改革也吸收了许多其他国家的经验，但经过改造形成中国版本，克服了水土不服。因为有了这样的知识供给，才使得新制度成为一个多方共赢的方案。

监管者的角色转变

　　

交通部是一个产业监管部门，其主要职责是规划产业政策，并不具体执行，也不实际运营——除了相对独立的民航总局和铁路总公司。

　　

产业监管者作为规制者的角色，在哈佛大学教授詹姆斯·威尔逊所提出的政治理论中，可以划分为四种。第一种是产业的保护者，受益者是监管下的少数企业，承担成本的是广大消费者；第二种是制度企业家，成本承担者是其监管下的少数企业，获益的是产业所服务的消费者；第三种是摇摆不定的平衡者，永远处在两个对立的利益集团之中；第四种是可松可紧的意识形态者，不面对任何特定的利益集团。

　　

网约车起初只是以打车软件的形式出现，属于市场中异军突起的新产业，当时所面临的更多是价格补贴的正当性问题（相关报道见《财经》2014年第8期“打车软件之争的经济法视角”），之后雪球越滚越大，产业链条从预约出租车，逐步扩大到专车、顺风车等等。从开始作为传统出租车行业的补充，不断地发展出了与出租车竞争的新产品线，可谓一个从“互联网”到“互联网+”的典型例子。

　　

面对新产业的迅猛发展，监管者的确有些措手不及。交通部去年公布的网约车征求意见稿虽然法条表述简单，但仍然是试图将其与传统产业的规制标准拉平（相关报道见《财经》2015年第29期“专车新规的经济法审查”）。而新制度的变化带动了传统产业的升级和变化，也带来了监管的根本性变化，这可以从许可依据上看出来：征求意见稿是道路运输许可，而新规则是预约出租许可，前者传统上属于交通部门管辖领域，而后者更多是地方政府事权。

　　

这次网约车新规带来最重要的一个变化是：交通部从产业保护者角色，转向了制度企业家角色，即消费者和公共利益导向的规制者。实现这一变化似乎不难，但看看证监会多年来在消费者导向（公众投资者）还是产业经营者导向（证券公司和上市公司）之间摇摆，就可知道其实非常不易。

　　

把保护消费者权利（乘客权利）置于监管的优先目标，会促使交通部的规制更加符合现代国家的一般经验，即更加关心法律的设定和执行，更加关心所监管行业的竞争水平、垄断行为和产品质量。

现代的经济法，从某种角度上而言，就是以消费者权利导向为追求的，比如金融监管应当首先向金融消费者负责，证券监管应当首先向公众投资者负责，产品监管当然是向产品消费者负责。交通部这次颁布网约车新规，是向着合格现代经济规制者方向迈出重要一步。

　　

现在有一些观点主张制度转轨应当更多向网约车公司和司机倾斜，甚至认为新规里面可能会有一些“监管猫腻”。的确，新规的效果有待于观察，不过仅从规则的层面来说，现有的限制性规则并不比任何既有近似产业的规则更严格。现行规制制度的共有缺陷，不是靠某个暂行办法就能彻底解决的。

　　

网约车新规的认知基础来自于地方，而落实新规的任务也交给了地方政府。许多评论所以将这一问题理解为新规的不足，但却没有意识到这是一个必然选择。归根结底，网约车公司尽管在信息平台的意义上是全国性，未来甚至可能是全球性的，但是回归到客运产业的实际运营，还是要落到具体的城市之中。

　　

新规将很多实际的监管机制设定，包括数量、价格、资质等，交给了地方政府，在当下是符合事实和逻辑的，因为这是现行权力、资源、资金的分布决定的。改革传统产业是需要“真金白银”甚至是“伤筋动骨”的，并不是把规制制定出来就能自动实现的。当然，不同的地方政府，会有不同的考量，也许会在地方新政之中夹带一些“私货”，需要承认，不是所有的地方政府一夜之间都能成得了制度企业家的。

　　

交通部做了准备，报备方案、培训、监督等等已经公布，但其动员能力还有待于观察。虽然不是每一个政府都真正愿意对制度改革踩油门，也不是每一个政府都真正愿意去投入充分资源去改变制度惯性，但我相信，地方政府之间会形成规制竞争的力量，即使是那些采用“闭省锁城”策略的地方政府，长期来看，也一定会发现新经济、新产业的优势和力量。

新规仍存缺憾

　　

开门立法总是要平衡各方的诉求，中国规则的制定，最终出台的向来不会是最为理想的那个版本，网约车新规也不例外。在我看来，现在版本的基础结构上，还是有几个不尽如人意之处。

　　

交通部是一个产业政策部门，强调规划的色彩在新规之中还是重了一些。这体现在新的产业政策中，重新定位了出租车和网约车，只是作为公共交通的补充。这个逻辑展开以后不免有些别扭，如果公共交通是核心，那么出租车和网约车大可以合并为“不巡游”出租车，未来的改革目标就是培养和引导出租车制度的退出，彻底转向网约车。而且，制度规划者给出租车、网约车的服务对象进行区分，即“错位发展和差异化经营”。且不说这种为市场分级的做法是否能实现，至少可以说是过度为消费者做主，这些事情最终恐怕还是市场说了算。而且，既然在之前网约车“不合法”的时候，都不具有执行能力去落实，那么这种强行设定的新目标，难道仅靠看上去“更合理”，就能自动实现了？

　　

另外一个人们普遍担心的问题是，未来是否会依照新规有关“不得妨碍市场公平竞争”、不得“以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序”的规定，强制取消补贴？这个问题的确可能存在，不过或许是被夸大了。第一，新规条文的表述，和价格法、反不正当竞争法的表述是一样的，没有任何超出；第二，“低于成本”并不容易判断。成本并不是用现成的出租车价格来对比的，其实数量管制下的政府指导价，不能作为判断的依据；第三，价格监管是发改委的权限，当然，地方政府对各职能部门的控制力更强一些，可能不会像中央政府的各部门这样各司其职；第四，别忘了国务院刚刚出台了反行政垄断的规定。规则的产出结果取决于如何解释和实施，但是，既然有了规则，各方最好在规则内来辩论，这个认识在当下更为重要。

　　

要想真正落实对消费者的保护，实现在公共运输上的安全、便捷、合理价格、统一服务，面对每天数以亿计的交易，应当有合理的规则、充分合法的信息获得渠道、快捷的监督和反应，以及对系统运行的有效事后评价机制。这无法依赖于原本定位于产业政策指导的交通部门，只能依赖于平台公司，就像原来的出租车的管理最终依赖出租车公司一样，这是现实的监管能力制约的。

　　

可是，新规没有在这个方向上多走一步，而更多是试图由交通部门接手行业监管。这个问题倒不应当完全责怪监管者，平台公司们也有责任，今天“打则惊天动地”，明天“合则恩爱到底”，只盯着眼下，却未组织起行业协会，树立行业规范，以图谋行业的长远良性发展。既然没有设定自律监管的标准，在监管权力上被接管恐怕是一个必然结果。在这个问题上，将来可能还会不断出现困扰，无论对监管者而言，还是被监管者而言。

　　

尽管还需观察，但是从规则的层面来说，网约车新规是一个为数不多的，令人愉悦、可以憧憬未来的改革。当然，站在法律学者的立场上，最后还是免不了说一句行业套话：如果这个新规，不只是一个暂行办法，就更令人神清气爽了。

　　

作者为北京大学法学院教授、北京大学法律经济学中心联席主任

（本文首刊于2016年8月8日出版的《财经》杂志）