我国政府存款达24万亿规模超乎想象

导语

政府存款规模很大，超乎想象的大。

政府存款暴增不但意味着公共资金浪费，更导致财政政策名松实紧。政府存款增长最快的是机关团体存款。以事业单位体制为载体的机关团体，在获得政府拨款的同时，也通过向市场提供公共服务获得经营性收入。这种缺乏隔离墙的收入双轨制及不同支出自由度的财务双轨制，是导致2010年以来机关团体存款暴增的制度性因素。

政府存款在存量上干扰基础货币供应、商业银行可贷资金和市场流动性，存款增长导致短期流动性泛滥，造成财政紧缩、经济增速下行、物价趋紧，并最终因国民经济循环不畅而减少国家财政收入。

政府存款规模超乎想象的大

截至2015年12月31日，中国的“政府存款”，即中国人民银行网站《金融机构本外币信贷收支表》中的“财政性存款”和“机关团体存款”之和，已经达到24.25万亿元人民币（数据经过四舍五入保留两位小数，以下同），相当于2015年中国境内存款总额的17.58%。这个数据还可以与其他有关的流量作比较，例如财政收入的1.5倍以上，可以应付18个月的一般公共支出，占GDP总量67.67万亿元的35.84%。将政府存款与财政收入、支出和GDP等流量概念对比并不是非常恰当，因为政府存款是一个存量概念。这只是为了说明一个问题：政府存款规模很大，超乎想象的大。

与2015年11月底的26.03万亿元政府存款规模相比，12月底的政府存款已经下降了1.77万亿元。直观上理解，似乎某种意义上的公共资源闲置正在减少。但本文强调的是，每年12月底的政府存款下降只是现行财政制度的基本规律。政府存款的年度最高值一般发生在每年10月或者11月，最低值则发生在1月或者2月，这是年度预算周期和财政超收超支共同作用的结果。作为财政性存款和机关团体存款的总和，“政府存款”项目正式出现在《金融机构本外币信贷收支表》的时间是2015年1月。从1990年到2014年底的政府存款数据，笔者只能通过Wind金融资讯终端中提供的“财政性存款”和“机关团体存款”加总得出。

从年度数据看，政府存款规模之大超出想象的原因是增长太快，这是政府存款的长期趋势。2012-2015年年末的政府存款数值分别为15.73万亿元、19.07万亿元、22.24万亿元和24.25万亿元。这就意味着，从2013-2015年政府存款年分别增加了3.34万亿元、3.16万亿元和2.02万亿元。与美国政府存款占年度财政支出5%左右相比，中国的政府存款规模可谓巨大。

从政府存款的结构上看，2015年12月底财政性存款总量为3.45万亿元，机关团体存款20.81万亿元。毫无疑问，机关团体存款是当前政府存款的主体。但这种情况只发生在2010年之后。截至2009年财政性存款的总体规模并没有系统性地低于机关团体存款，例如在2009年6月-11月这5个月间的财政性存款规模都要明显高于机关团体存款，个别月份还能高出近20%，对应的是5000多亿元。所以，以机关团体存款为主的政府存款结构，只是2010年以来的一个新事物。

近年来，围绕着政府存款的争论进行了一轮又一轮。本文试图给出一个政府存款的分析框架，为大众看待政府存款提供一个平台。

为什么是政府存款

政府存款屡次受到关注只有一个原因：数额巨大。当然，一个庞然大物突然出现在人们面前，只能是因为野蛮生长。从2013年-2015年，以年底值计算的政府存款分别增加了3.34万亿元、3.16万亿元和2.02万亿元。若以年度最高值来算则分别为3.40万亿元、3.19万亿元和2.63万亿元，比年底值增幅更大。与国民经济其他部门的存款值，例如住户存款、非金融企业存款和非银行业金融机构存款相比，政府存款增速稳居第一，成为最近五年来中国宏观经济的典型现象。

关于政府存款的讨论大多是在当前积极财政政策背景下展开的。自2012年以来，中国连续执行积极财政政策，赤字规模不断扩大，预算赤字从2012年的8000亿元一路上升到2015年的16200亿元，2016年政府工作报告设计了2.18万亿元赤字。积极财政政策意味着政府总体上要少收钱，多花钱，通过扩大的财政支出来促进经济增速的恢复。当然，经济形势好了，人们的收入就会增加，企业效益会更好，来年的财政收入自然会多，从而繁荣期就会出现财政收支盈余。从整个经济周期看，赤字盈余大体相抵，保持周期零赤字。这就是财政的周期性预算。

很明显，政府存款的暴涨所说的并不是这样一个故事。从一般市场经济国家的实践看，除了日常支付的需要，政府并不会刻意保持大量存款，因为政府的任何收入都是取自于市场，都会有机会成本，存款的增长只是公共资金的浪费。即使在政府保留的少数存款范围内，也往往会采用更多的金融工具理财，而不是简单的银行存款形式。如何理解当前规模如此巨大的、足够应付18个月一般公共支出的政府存款？是不是可以像财政资金一样用于积极财政政策，以对冲不断下行的经济形势，保证“十三五”期间年均6.5%的增速？还是说这些钱本来就是应该存在的专项资金，不可以再度统筹使用？

政府存款理解起来要费点功夫。首先，这个概念出自中国人民银行《金融机构本外币信贷收支表》中的金融统计概念，但是在内容上反映的是一个财政或财务指标。对政府存款的两大部分，即财政性存款和机关团体存款的理解，涉及财政制度知识，尤其是财政国库管理制度。第二，政府存款所带出的问题并不在自身，而是在于它出现在怎样的宏观政策背景下。要理解政府存款带来了怎样的影响，需要一部分宏观经济知识作为背景。最后，政府存款的统计口径近年来有调整，还需要了解金融统计制度。总之，政府存款是一个综合问题，至少涉及财政、货币、金融和宏观经济。

值得注意的是，在央行资产负债表中的负债方中也有一个“政府存款”，说的是政府和公共机构资金直接存放在中央银行的部分。由于政府存款并不要求必须全部存放在中央银行，所以放在中央银行的“政府存款”并不是本文所说的“政府存款”，而是各种政府存款的准备金形式，属于货币概念。1983 年《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》规定，财政金库存款和机关、团体等财政性存款，全额划缴为人民银行的信贷资金，一般缴存款按人民银行规定的准备金比例缴存。

什么是政府

要准确理解“政府存款”，首先要理解什么是“政府”。关于政府存款的所有争论和分歧，都可以归结到对“政府”二字的理解上。从金融统计把政府存款分为“财政性存款”和“机关团体存款”来看，明显存在着两种不同性质的“政府”，分别对应两种不同的存款形式。

财政性存款是财政部门存放在银行业金融机构的各项财政资金，包括财政库款、财政过渡存款、待结算财政款项、国库定期存款、预算资金存款以及专用基金存款。在中国人民银行的《存款统计分类及编码标准（试行）》中，财政性存款包括国库存款和其他财政存款。其中财政存款包括了财政库款和财政过渡存款，其他财政存款则包括划缴财政存款、待结算财政款项、财政专用基金存款和国库定期存款。其中划缴财政存款是金融机构按照人民银行事先核定的范围，向人民银行划来的财政存款，对金融机构是资产，对人民银行是负债。

财政性存款的主体是国库存款，是财政部门存放在国库（包括代理库）的财政资金，简称国库金，归各级财政部门控制，是金融机构对财政部门的负债。我国实行央行经理国库制，《预算法》第五十九条规定中央国库业务由中国人民银行经理。国库存款包括财政库款和财政过渡存款，按照中国人民银行调查统计司2012年12月31日编制的《金融统计金融工具类指标释义》（以下简称《释义》），财政库款是“国库收纳的、已报解的中央级预算收入款项、地方财政库款、各级财政部门预算资金的专项存款和预算外资金”，财政过渡存款是各级国库当日收纳的、未报解的预算收入款项、国库待结算款项和国库总库收到的国家债券发行款项、国家债券兑付资金。从预算范围看，国库存款包括了一般公共预算、政府性基金、国有资本经营预算。社保是专项，实行专户管理，列入机关团体存款。

政府存款的第二部分是机关团体存款。机关团体存款是机关法人、事业法人、军队、武警部队、团体法人存放在银行业金融机构的定活期存款以及上述单位委托银行业金融机构开展委托业务沉淀在银行的货币资金。相对于财政性存款的严格国库管理制度而言，机关团体存款存放于商业银行账户中。中国人民银行《关于改革存款准备金制度的通知（银发[1998]118号）》规定从1998年3月21日起机关团体存款、财政预算外存款、个人储蓄存款、单位存款及其他各项存款均作为一般存款，由金融机构按中国人民银行存款准备金制度的规定缴存存款准备金。

从外延上看，机关团体存款的含义随着机关团体改革而几经变迁。现行机关团体存款中的机关团体包括中央机关、中央事业单位、中央社会团体、地方事业单位、地方机关、地方社会团体和社保基金。

从数据看，机关团体存款基本包括两部分，以财政专户形式存在的社保基金和机关、事业单位和社会团体在财政收支之外的自收自支行为导致的商业银行存款。事业单位所接受的财政拨款，已经进入了财政性存款口径。由于目前行政事业单位的财政资金已经实现“零余额”管理，故机关团体存款并不属于预算法规定的“一般公共收支”范围。由“财政性存款”和“机关团体存款”相加得到的“政府存款”在wind数据库中被很多省份称为“广义政府存款”，表征其并不在政府的直接控制下，而是被机关、事业单位、社会团体等“广义政府部门”所掌握和使用。

从资金来源看，机关团体基本具有两种收入形式。第一种是财政资金，是事业单位获得的财政行政事业拨款，包括财政支出中的教育、科研、卫生防疫和文化体育费用等，占到了财政支出的一半左右，是政府支出中规模最大的部分。事业单位的财政拨款远远超过了政府一般公共服务支出，也就是教科书意义上的狭义政府使用的政府资金。目前事业单位财政拨款的使用规则与政府部门使用政府资金一样严格，机关团体习惯上成为纵向资金。第二种是事业单位的经营性收入，是其作为一个市场主体为市场提供公共服务所获取的收入，其本质上是社会公共服务业的企业性收支。这是机关团体的收入主体，包括学校学费、医院的药费诊疗费、电视台和报社广告费等，规模比事业单位获得的财政拨款还要大。与财政拨款的纵向资金概念相比，自营性收入属于横向资金，机关团体对其使用有比财政拨款更大的自主权。财政拨款和经营性收入有不同的使用规则，这种两条腿走路的财务制度就是机关团体的财务双轨制。

值得注意的是，由于中国的事业单位体制形成于计划经济时期，事业单位分类改革这个“十二五”期间的任务至今没有明显进展，事业单位转为企业的步伐还远远没有完成。这种管理制度导致财政拨款和自营性收入之间并没有明确界限，加上政府管理以管人为主，必然会导致两种资金之间互相影响。在财经纪律松弛的时候，事业单位财政拨款可以按照经营性资金一样自由使用；在财经纪律严格的时候，横向资金也只能比照纵向资金管理，自由度大大下降，很难再按照原计划花出去。这是一个财经制度改革与财经纪律约束之间拼速度的过程，目前后者赢。

政府存款数据：存量还是流量

政府存款是个存量概念，年度新增部分是流量。但政府与个人和公司不同，不是一个有经济人格的市场主体，并不会因为要考虑长期效用最大化或者长期利润最大化而将一部分收入储存起来，保证自己以后像企业一样去投资或者像居民一样去消费。政府是现金流永续的，只要财政存在，源源不断的税收就会进入国库，不需要提前储蓄。不论从传统理论出发的交易动机、预防动机或者投机动机，没有任何人把政府名下的存款看作是政府有意为之的结果。因为在财政收支高度金融化的今天，政府已经不再需要因为日常交易需要、预防不测之需和寻找市场机会而持有货币。这是任何一个国家的公共管理和国家治理所不允许的。

正如文章开头的数据所暗示的那样，政府存款可以从存款和流量两个角度去理解。这也是政府存款上存在分歧的主要原因。从存量去理解的人，总会找到政府存款存在的某种合理性：有人认为社保需要钱，有人认为这些存款本身就不是财政资金，而是有主的钱。所以打这些存量资金的主意，将其用于扩张财政、发展经济并没有什么道理。

机关团体存款确实是有主的钱。本文不从存量角度理解政府存款，而是采用流量角度。从流量出发可以规避很多的价值判断，转而研究数量关系。问题是，机关团体存款最近五年以30%左右增长速度是正常的吗？以后还会这么增长下去吗？这个问题很重要，因为按照现有的增速，用不了多久政府存款就会在规模上超过国有资产净值而成为下一个改革的难点。政府存款的非正常增长，究竟带来了什么宏观影响？

政府存款的过快增长究竟意味着什么

可以从货币政策效应和财政政策效应两个角度去看待政府存款过快增长的影响。

从货币政策角度看，财政性存款本身就是中央银行基础货币的重要部分。在2015年12月的中国人民银行的资产负债表负债方项目中，政府存款负债项目的规模为2.72万亿元人民币，占央行负债总规模的1/11和基础货币M0的40%左右。政府存款的大增大减，必然会严重影响央行的资产规模和调控能力。为了维持特定的调控能力，央行必须以其他形式对冲政府存款变化的影响，但是却常常力不从心。例如从2015年11月底到12月底，政府存款从3.94万亿元急剧下降到2.72万亿元，央行尽管增加了储备货币和基础货币，但其资产负债总规模依然下降了8415亿元。政府存款无疑会越来越成为央行的不可承受之重。

政府存款带来的第二个影响涉及信贷。目前政府存款基本都是活期存款，定期存款比例偏低，国库现金月度操作量占政府存款月平均余额比重不到2%。在现行的利率结构下，活期存款过多自然有利率损失，更不用说将国库资金投向货币市场所能够获得类似于支付宝的投资收益。这些利率和投资损失，是国家财富的损失。大量的活期存款，导致整个社会可贷资金泛滥、消费减少，因为机关团体资金原本应该是社会消费，现在却变成了储蓄。

从财政角度看，政府存款的增速与GDP增速紧密相关。2012年以来的财政政策加码并没有有效缓解宏观经济下滑的步伐，很重要的原因就在于此。在约占政府支出的一半的绝大部分财政拨款幅度内，机关团体的经营性收入和财政拨款在弥补公共服务成本上之间存在线性替代关系。从国民经济最终需求角度看，每年政府存款增加的流量部分就会导致物价和GDP增速合计下行4个百分点左右。也就是说，如果政府存款保持在某一个特定规模上而不再增加，宏观经济增速会增加2-3个百分点从而达到9%，物价指数会上升1-2个百分点从而恢复到3%左右。好日子还能再回来，或许这就是中国经济的潜力和韧性所在。即使允许政府存款正常增加，比如每年增加1万亿，那么非正常增长的部分还是给经济增速和物价分别带来2个和1个百分点的下行压力。这就是体制性财政紧缩，表现为政府和机关团体实际支出萎缩，使得财政政策名松实紧。

财政收入也是一个流量。财政支出不但创造GDP，还能够创造财政收入，包括税收和非税收入。每年2-3万亿左右的社会资金花出去，当年就能够创造5000-10000亿元左右的财政收入。按照理论界估计的政府消费乘数为0.8、投资乘数为6来估计，未来5年能带来的税收总和大概不会低于2万亿元。这就是财政的自循环，以支出养收入，不是特定行为，而是市场规律。反过来讲，政府存款的非合意增长，在导致实际支出下降和国民经济下行压力的同时，也在造成当下和未来的税收流失，影响财政收入增速。由于财经制度改革的步伐远远跟不上财政纪律整顿的速度，机关团体的钱就花不出去，就会把财政支出面的问题重新传导回收入面，导致财政收支双重萎缩，影响国家治理能力和长期发展的大好形势。

这就是政府存款的故事，政府存款的增量就是各种性质的政府没有花掉钱，可能是因为不能花，更多是根本花不出去。按照国民经济核算，政府的任何支出都可以划分为政府投资和政府消费从而计入GDP。这不仅仅是计入的问题，每一笔支出都在创造实实在在的市场需求，除非钱没有花掉。中国政府直接掌控的流量资源已经达到了全社会的1/4左右，间接受到影响的还有事业单位大量的经营性收支和规模更大的国有企业、国有资产。在经济下行期，尤其是结构性换挡的时刻，体制性紧缩带来的结果是值得引起高度重视的。

政府存款暴增确实反映了一些问题。比如事业单位分类改革长期不推进，导致事业单位这个十倍于政府规模的提供社会公共服务的主体，身份只能在政府机构与市场主体之间游走。讲政治就靠政府机构近一些，讲发展就靠市场主体近一些。事业单位收入分配改革更是严重滞后，所谓的绩效只是把原来工资总额的30%按照体制认可的工作量进行新的公社公分式的体制内再分配，与市场需要完全不接轨。再比如财务财政不分，财政资金走费用渠道过多、收入渠道过少的问题。除了低保户、五保户和退休工人等特殊群体外，收入渠道往往只能覆盖体制内。财政制度很大程度上依然在体制内运转，并不能有效覆盖全社会。现行财务制度，在政府和事业单位不扩编的情况下，只能保证10万亿左右的资金在财经制度渠道顺畅支出，其余的资金会在各种不太通畅的沟沟坎坎中不断产生剩余，这就是非合意政府存款的产生机制。在以费用渠道的支出结构下，支撑每年20多万亿的政府全口径支出的，是每年堆积如山的发票、几千万机关团体职工的排队和百万财务人员洒在小键盘上的汗水。

既然钱已经入国库，不在特定的时间内转变成市场需求，就只会让经济越来越艰难，财政收入越来越少。奢侈浪费当然不对，但有钱不花的问题更加严重，因为个人的节俭难敌体制的浪费。在体制性紧缩下，本来期望的政府这个注水管变成了抽水机，给经济下行带来连击。

政府存款过快增长给稳增长、促改革和实现全面小康带来很大的挑战。从供给侧改革的角度看，政府存款的非合意增长无疑是社会资源浪费的重要指标，尤其反映了当前的机关团体等事业单位滞后的管理体制所带来的巨大社会资源浪费。这在很大程度上是制度问题，反映了以市场化改革为导向的制度需求。从扩大总需求的角度看，赤字规模大小只是财政政策的表象，有多少资金真正转化为市场需求才是关键。2016年扩张总需求的核心，是要控制体制性紧缩的规模，尤其是政府存款的增速。