马德里气候大会：铩羽而归，加时继续

马德里气候大会上的瑞典“环保少女”格蕾塔·通贝里 图片来源：Flickr / UNclimatechange 记者： 刘虹桥 编辑： 曾 宇 “

40小时的“史上最长拖堂”也没能拯救COP25的气候谈判。“加时”还在继续，马德里的未尽事宜留给了2020年的格拉斯哥。

”

“各方未能就‘亟需的碳市场’准则达成一致；发达国家未能充分满足发展中国家提出的在金融、技术和能力建设方面提供更多支持的呼吁；高排放国家未能就是否在2020年提交更有雄心的‘国家自主决定贡献’（NDCs）发出明确信号。” 12月19日晚间，联合国气候变化执行秘书长帕特里夏·埃斯皮诺萨（Patricia Espinosa）在一份声明中，对马德里气候大会的“成果”这样总结道。 五天前结束的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第25次缔约方会议（下称“COP25”）创下“史上最长拖堂纪录”。当地时间12月15日13点55分，当大会主席、智利环境部长卡罗琳娜施密特（Carolina Schmidt）敲锤宣布大会结束时，马德里气候谈判共延期40多个小时，不少谈判团成员已连轴转了三天三夜。 遗憾的是，这场超长“加时”并没能拯救马德里气候大会。施密特在闭幕发言中表示，COP25的政府间成果仅仅是实现了“总体平衡”，不足以将全球升温控制在1.5摄氏度以内，甚至2摄氏度都有困难。 大会开始前，人们对COP25的期待仅仅是“承上启下”，可为何连这样一个过渡性的气候大会“小年”都让人扫兴而归？ 拖堂40小时后，出席闭幕大会的谈判团代表寥寥无几 图片来源： Flickr / UNclimatechange

超长“加时赛”

与德班气候大会（COP11）、巴黎气候大会（COP21）和卡托维茨气候大会（COP24）相比，马德里气候大会的超长“加时”令人始料未及。上述三次气候谈判“大年”任务艰巨，分别启动了绿色气候资金（Green Climate Fund），制定了2020年后全球应对气候变化行动作框架（即《巴黎协定》），敲定了除“第六条”外的《巴黎协定》执行纲要。 原定于12月13日晚间闭幕的COP25打破了此前德班气候大会（COP17）的最长拖堂纪录，把上限又延长了七个半小时。而就在13日中午，被誉为“《巴黎协定》构架师”的劳伦斯·图比亚娜（Laurence Turbiana）还表示，“我们在巴黎曾有更多事情要讨论，我看不到任何这届大会无法准点收工的理由”。 事实上，自12月12日晚间，政府间谈判起就进入了“刷夜”模式。12月13日凌晨5点前后到6点，大会秘书处陆续放出多个决议草案，分歧较大的条款保留了若干有待决议的选项。 在各国部长与大会主席进行的多轮双边高级别磋商后，大会主席启动两个平行轨道，就“第六条”与“华沙机制”、响应机制和总体成果决议分别进行磋商。13日晚7时，主席国智利的协调员安德烈斯·兰德雷奇（Andres Landerretche）表示，“距离结束只有几个小时了”。但当晚，谈判又进行到凌晨1点多。 14日上午8时左右，大会秘书处放出更新后的文本，争议各方仍无共识。午夜0点至15日凌晨3点，主席国智利主持盘点，案文得到进一步修改，但各方仍无法就市场机制等多项议题达成协议。当晚，主席国决议，因各缔约方就实质内容或进程缺乏共识，包括第六条在内的诸多条款适用于UNFCCC组织议事规则的“第16条”，这些项目被自动顺延到下届会议的议程中。 15日上午10点，大会终于迎来闭幕全会。因拖堂太久，会场上的发言席已空出大半，留在现场的谈判代表也满面倦容。为缩短进程，不少国家甚至放弃了发言机会，改以书面形式提交闭幕陈述。 大会最终决议通过的《智利-马德里气候行动时间时刻》（Chile Madrid Time for Action）被诟病为“史上最弱文本”。被各方视作此次谈判核心议题的“第六条”，也继去年卡托维兹气候大会（COP24）讨论无果后被再次顺延，给原本就任务繁重的苏格兰格拉斯哥气候大会（COP26）增添了新的不确定性。 15日的会场上弥漫着失望、焦躁与不安。墨西哥、挪威、阿根廷等国批评国际气候治理“开倒车”。非政府组织观察员也纷纷表示，决议文本“不可接受”。 闭幕大会上，埃及在代表非洲集团的发言中仅表示，各方取得的成就“算不上负面”；中国代表“金砖四国”发言称，“第六条”的产出低于预期，呼吁各国坚持多边主义；青年NGO则更直接：“COP辜负了地球”。 面对这样的结果，场外人士也只有一声叹息。《巴黎协定》“构架师”、欧洲气候基金会CEO图比亚娜称谈判结果是“大杂烩，与科学相去甚远”。联合国秘书长古特雷斯也罕见公开表达失望说：“国际社会失去了一个重要的机会，没能在‘减缓、适应、资金’等议题上展现更大的抱负。”

智利环境部长 / 马德里气候大会主席卡罗琳娜·施密特（Carolina Schmidt）图片来源： Flickr / UNclimatechange

领导力危机

“屋里的成年人都在哪儿？”绿色和平全球总干事詹妮弗·摩根（Jennifer Morgan）在12月11日的高级别会议上这样质问各国部长。本届气候大会上，从主席国到主要排放国均出现领导力危机。图比亚娜也说，2019年不是一个政治大年，“我没有观察到很强的政治领导力”。 民间智库创绿研究院项目主管郭虹宇对界面新闻表示，与法国等传统外交大国相比，本届大会主席国智利在气候领导力和协调能力上有欠缺，对国际谈判流程也欠了解。 绿色和平资深政策顾问李硕指出，智利对谈判进程的安排出现了明显漏洞，加上本国正遭遇民主化以来最严重的社会和政治危机，政治能量不足，主席本人也不很熟悉外交工作。“对碳市场的谈判僵持多日，如果主席能在收官前一两天介入干预，我们可能面对的就不是这个结果了。”李硕对界面新闻说。 智利的气候领导力欠缺不仅体现在谈判议程的设置、协调手段的灵活上，也体现在谈判筹备工作中的外交“软实力”上。以巴黎气候大会（COP21）为例，时任主席国法国曾在筹备期间多次通过双边访问和多边磋商，了解和协调主要缔约国和利益集团之间的主张。 在回应媒体对“主席国领导力”的提问时，智利的协调员兰德雷奇说，智利只是扮演协调者的角色，将各缔约国联合在一起，在不同利益诉求之间搭建桥梁。“话说回来，还是取决于缔约国。” 除广受诟病的领导力外，《巴黎协定》后的国际政治格局变化也促成了这届谈判的“难产”。全球经济放缓、民粹主义和保护主义抬头、中美贸易摩擦、美国2020大选等国际大环境都影响了此次谈判的士气。与之相比，在2015年的巴黎气候大会前，中美、中欧、中印等主要大国曾陆续就气候变化发表联合声明，展现了主要排放国极强的达成协定的政治意愿。 今年的气候大会堪比国际政治形势的“晴雨表”。在国家层面，特朗普政府宣布退出《巴黎协定》给其他主要排放国带来了不公平感。图比亚娜指出，作为第二大温室气体排放国和发达工业国，美国应当对气候变化的历史、当前和未来的排放贡献负责。“我们不得不面对的现实问题是：美国退出后，如何确保中国的雄心？” 受英国“脱欧”以及在气候大会期间进行的英国大选影响，英国气候政策的连贯性也呈现出许多不确定。本届大会上，英国代表团较往年更为保守。拉美国家中，巴西极右翼总统博尔索纳罗上台后，该国环境、能源、气候、农业、林业政策出现全面转向，成为本届气候谈判中最大的“刺儿头”。 此外，中国、印度、南非、巴西、加拿大、欧盟等分管环境、能源或气候的部长级谈判团团长均出现了人事变化，各国间需要重新磨合。在中国，自2018年的国务院机构改革后，气候变化相关职能从发改委划拨到了生态环境部。在最后一次作为中国代表团团长出征卡托维茨气候大会后，自2007年起就领导中国“气候外交”的前国家发改委副主任解振华卸任中国气候变化事务特别代表的职务，由生态环境部副部长赵英民接棒。 从左到右： 西班牙环境部长特雷莎·里韦拉（Teresa Ribera）、智利环境部长 / COP25大会主席卡罗琳娜·施密特（Carolina Schmidt）、联合国气候变化执行秘书长帕特里夏·埃斯皮诺萨（Patricia Espinosa） 图片来源： Flickr / UNclimatechange

为何“难产”？

“除非各方非常灵活，政治意愿非常强烈，还特别懂技术，并且大会上出现很强的政治领导力，否则真的很难谈成。” 一位长期跟踪气候谈判的非政府组织观察员对界面新闻称，由于本次谈判的许多核心问题都很容易在技术层面上出现分歧，她对大会的期待本身也不是特别高，“但谈成这样，还是在意料之外”。 历经25年谈判后，《联合国气候变化框架公约》框架下衍生出了《京都议定书》和《巴黎协定》两个重要文本。《京都议定书》划定了发达国家和发展中国家在应对气候变化上“共同但有区别的责任”的基本原则，约定了主要工业化国家在2008年至2012年第一个承诺期内的温室气体减排义务（此后修订案又约定了2013-2020为第二承诺期），并启动了清洁发展机制（CDM）。《巴黎协定》则约定了2020年后，依托于“国家自主决定贡献”的全球减排目标——将全球升温控制在2摄氏度以内，并努力限制在1.5摄氏度以内。 在卡托维茨气候大会（COP24）基本厘清《巴黎协定》的实施细则后，COP25的首要任务是完成仅剩的《巴黎协定》第六条市场机制的谈判。此外，COP25还承担了一些对UNFCCC衍生机制及具体条款落实情况的核算及后续工作机制谈判，如《巴黎协定》规定的国家自主减排进程核算和报告的透明度、气候变化不利影响相关的损失与损害、气候资金和资金转让、农业适应与减缓问题、更新国家自主减排方案的共同时间框架、海洋与陆地条款、以及性别、人权与气候变化等。但不论是和巴黎气候大会还是卡托维茨气候大会相比，马德里大会的谈判任务都要轻得多。 经过多年谈判，全球气候治理的大框架已搭建清楚，但如何落地执行，各方存在许多技术层面的争议。以备受关注的“第六条”为例，市场机制涉及到的技术争议点包括：如何监测、计算和报告各国的自主减排成果，从而在此基础上进行国际间交易；如何在国际转让中避免减缓效果的双重核算，《京都议定书》下的清洁发展机制遗留的减排配额，是否应被纳入2020年后的国际碳市场等。 “第六条”的本质是，各国在自愿合作的基础上，建立国际碳市场，通过国际间交易，实现全球温室气体排放的总体减缓。简单来说，如果A国的实际减排量高于其承诺的国家自主贡献，即可将“剩余”部分拿去国际碳市场上出售，而那些无法通过自主减排实现其减排承诺的其他国家，则可在国际碳市场上购买这些减排量。其核心目的是，以市场或非市场的国际合作来促进全球碳排放的减缓，实现总排放量的下降。 而之所以出现上述争议，是因为《巴黎协定》打破了《京都议定书》中仅把减排责任交给发达国家的格局，2020年后，所有缔约国——无论是发达国家、发展中国家还是最不发达国家——都需要为全球气候减缓出力。 在《京都议定书》的过渡期内，一些主要发达国家希望保留2020年前清洁发展机制（CDM）下剩余的大量排放配额，将其带入2020后在《巴黎协定》下建立的国际碳市场。而以印度和巴西为首的一些发展中国家，则要求保留一定程度的“双重核算”。 在一个新的国际碳市场建立初期，大量排放配额的涌入，会对碳价造成冲击——欧盟排放交易系统（EU ETS）已在此问题上提供了前车之鉴，这些持有2020年前排放配额的国家也可以非常轻松地完成其国家自主决定贡献中的减排承诺。若“双重核算”被纳入国际碳市场的核算规则，则会挑战环境完整性和透明度原则，并可能导致全球总体减排量不降反升。 此外，在谈判进程中，就是否应当在实施细则中加入“市场机制的实施过程应维护人权和原住民的权利”，也出现了不少分歧。支持者认为，人权和原住民权利等应作为根本性原则纳入《巴黎协定》的实施细则，反对者则称，《巴黎协定》序言对此已有叙述，因而无需赘言。 “今年的谈判会场上，各方展现的灵活性不足。大家对共同达成一个协定的意愿不是很强烈。”据郭虹宇观察，今年因“咬文嚼字”而出现的分歧非常多，没有像往年大家各退一步寻找共识，以便在退让妥协中找到一个各方都能接受的文本。 马德里气候大会上，随着预定闭幕时间迫近，诸如“宁愿COP25达不成共识，也不要达成一份糟糕的协议”、“我们需要高质量的标准，否则实施第六条将有害无益”这样的声音开始在会场上成为主流。 在谈判僵持之际，积极游说建立国际碳市场的国际排放协会（IETA）甚至发起了一个社交媒体倡议，打出“圣诞节，我只想要‘第六条’”（“All I want for Christmas is Article 6”）的口号。该机构称：“第六条”有潜力提升实现国家自主决定贡献时的经济效率，可以在2030年将减排成本减半至每年2500亿美元，也可以在同等成本下多减排50亿吨二氧化碳。 另一些国际机构则对市场机制的减排潜力持怀疑态度。他们倾向于认为，在气候紧迫性面前，应当进行大刀阔斧的减排，而非通过国际间碳市场交易“隔靴搔痒”。 “市场机制建立在各国的国家自主决定贡献的目标的基础上，不排除一些国家为了从国际碳市场中受益而降低国家自主排放目标的雄心。这也是为什么‘第六条’的实施细则必须避免出现特别大的漏洞，避免最坏的可能性。”李硕说。

格蕾塔·通贝里邀请多位“周五为未来”运动的“气候罢课者”举行联合发布会图片来源： Flickr / UNclimatechange

展望2020

马德里气候大会方才闭幕，各界已经将目光投向将于明年在苏格兰格拉斯哥举行的COP26。 2020年是全球气候治理的关键节点。根据《巴黎协定》，各缔约方应在2020年提交更具雄心的国家自主决定贡献方案。在智利发起的“气候雄心联盟”（Climate Ambition Alliance）的召集下，114个国家发出信号，称其有意在明年提交增强的气候行动计划，但这些多为排放小国。中国、印度、巴西、南非（也称“金砖四国”）等国并未作出公开承诺。 “如果主要的排放国不能在2020年提出更强有力的气候雄心，在政治退潮的大势下，可能会给全球气候行动带来严重的打击。”李硕说。 《巴黎协定》还邀请各缔约方在2020年前公布到2050年的长期温室气体减排发展战略。如今，欧盟、日本、韩国、葡萄牙等国已提出2050年“净零排放”的长期目标。中国虽已明确承诺发布2050年长期目标，但是否会选择“净零排放”作为目标，信号并不清晰。 2020年还将是气候资金“大年”。一方面，发达国家在2009年哥本哈根大会上承诺的每年不低于1000亿美元的气候资金将于明年进入回顾期；另一方面，还应就如何落实2025年后的气候资金目标提供路线图。 此外，包括第六条在内，其他COP25未完成谈判的“未尽事宜”也将自动进入2020年的COP26谈判议程。 错综复杂的国际地缘政治和国内形势与COP26的繁重任务交织在一起，给主席国英国和意大利带来了巨大的考验。 2020年将迎来欧盟和美国两大主要政治体的领导权变更：2020年6月，德国将从克罗地亚手中接过欧盟主席国地位；11月3日，仅仅在格拉斯哥气候大会开幕前6天，美国将宣布新一轮总统大选结果。后者尤其令人关注——在格拉斯哥，美国是将延续特朗普执政下的气候政策，还是会重拾气候领导力？ 在马德里气候大会，美国2020总统大选热门候选人迈克尔·布隆伯格（Michael Bloomberg）曾空降由世界自然基金会（WWF）运营的“美国角”边会。这位以“气候友好”闻名的亿万富翁，也让支持气候行动的人有了无限遐想。 在英国，“脱欧”过渡期将在2020年12月31日收尾。在“双十二”英国大选中获胜的约翰逊在胜选后首次公开演讲中提及，英国将发布符合科学的2050年“净零排放”方案。但一周后，他又试图推动立足于推动航空业发展的新法案，而此举被认为与英国政府的环境气候承诺背道而驰。 在美国退出《巴黎协定》后，全世界的注意力都聚焦在了中国和欧盟身上。11月以来，欧盟在环境气候政策上动作连连：11月中旬，欧洲投资银行（EIB）宣布将在两年内逐步从化石能源投资中撤离，并从2021年底开始完全终止对一切化石燃料能源项目的投融资活动，成为世界上第一个“气候银行”；两周后，欧洲议会以明显多数通过决议，宣布欧盟进入“气候紧急状态”。 在COP25期间，欧盟委员会还发布了涵盖所有经济领域的《欧盟绿色新政》，承诺发布2030年和2050年更具雄心的气候目标，致力于在2050年前实现“碳中和”，并在欧盟内部就应对气候变化行动向进度落后的成员国提供过渡期融资，“不让任何人掉队”。《欧盟绿色新政》的出台，一度给谈判进程僵持的马德里大会上注入了一剂强心针。此外，欧盟委员会还承诺在未来100天内出台第一部《欧洲气候法》。 2020年9月，“中欧气候峰会”将在德国莱比锡举行，该峰会被寄予厚望。图比亚娜称，她期待看到像《中美应对气候变化联合声明》这样高规格的、有雄心的文件。多位观察员告诉界面新闻，欧盟或成为推动中国强化气候雄心的“催化剂”。 “各方应当全神贯注地关注下一步行动，强化对多边进程的信任，力争在格拉斯哥取得’最好的可能的结果’。”联合国气候变化执行秘书长埃斯皮诺萨说。

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