煤电产能过剩大幅缓解，行业整体脱困仍待努力

中国电力市场是个价格信号不完整的瘸腿市场，一边是电价只能降不能涨，一边是煤电企业对煤价话语权薄弱，经营面临两难

文 |《财经》记者 徐沛宇 李斯洋 韩舒淋

编辑 | 马克

与四年前相比，中国煤电装机充裕度预警指标为红色的地区，已由22个减少到3个。

国家能源局2月26日发布2023年煤电规划建设风险预警通知。该通知于2016年首次发布，已连续发布五年，每次都是针对三年后的煤电规划建设风险发布预警。

煤电规划建设风险预警指标体系包括煤电装机充裕度预警指标、资源约束指标、煤电建设经济性预警指标三类。其中，煤电装机充裕度预警指标是约束性指标，体现了当地煤电装机、电力供应的冗余情况。煤电装机明显冗余、系统备用率过高地区将收到红色预警。

国家能源局此次发布的预警通知里，煤电装机充裕度预警指标被标为红色的地区仅有山西、甘肃和宁夏3个省区。2019年发布的预警通知里，收到红色预警的地区有8个：黑龙江、吉林、内蒙古东部、山东、山西、甘肃、宁夏、新疆。

更早两年发布的预警通知里，煤电装机充裕度预警指标被标为红色的地区更多。2016年时，红色预警地区有22个；2017年和2018年的数字分别为23个和17个。也就是说，该数字在2018年、2019年和2020年三年连续下降。

另一方面，今年以前发布的预警通知里均指出，煤电装机充裕度预警指标为红色的地区要暂缓核准、暂缓新开工建设省内自用煤电项目（含燃煤自备机组），合理安排在建煤电项目的建设时序，原则上不新安排省内自用煤电项目投产，确有需要的，有序适度安排煤电应急调峰储备电源。今年的通知里则没有出现上述表述。

这是否意味中国煤电项目审批将松绑？煤电行业将迎来一波新开工项目吗？卓尔德环境研究（北京）中心主任张树伟对《财经》记者表示，省级政府对煤电项目具有最终审批权。国家能源局发布的这套预警指标体系从程序、功能上看并不具有审批职能，只是给各地的信息参考。

张树伟认为，这套指标体系在方法论上有缺陷，因为它基于“总量平衡”的目标去判断煤电过剩与否。煤电过剩与否是结构性问题，而不是总量问题，否则为何过剩的是煤电而不是其他电源类型。中国电力结构长期扭曲，煤电占比过多，不符合系统成本最小化原则。鉴于此，中国“十四五（2021-2025）”期间完全不需要新增煤电机组，而是需要增加具有灵活性的气电机组，以匹配随机性、间歇性的风光发电机组。

煤电装机充裕度红色预警地区虽然大幅减少，但预期指标体系里的另两项——资源约束指标和煤电建设经济性预警情况变化并不大，红色预警地区数量均与去年持平。这表明煤电行业的经济性仍没有发生较大变化，煤电行业目前大面积亏损的现状是否会得到缓解，还要看煤价的变化。

但煤电行业如何走出亏损泥潭，已是业内亟需解决的难题。

根据中电联数据，2017年，全国规模以上火电企业实现利润207亿元，同比下降83.3%；五大发电集团火电业务亏损132亿元，继2008年后再次出现火电业务整体亏损。2018年，火电亏损进一步扩大。国资委文件显示，截至2018年12月末，华能、大唐、华电、国家电投和国家能源集团五家涉及煤电的央企累计亏损379.6亿元，平均资产负债率88.6%。

在如此不景气的情形下，2018年以来，国内的煤电装机容量仍在增长。中电联数据显示，2019年前三季度，中国新增煤电装机容量20.1吉瓦（2010万千瓦）。“全球能源监测”组织发布的报告称，2018年1 月到2019年6月，中国的煤电装机增加了42.9吉瓦，而除中国以外的全球燃煤发电装机总量减少了8.1吉瓦。中国目前有121.3吉瓦的煤电装机正在建设中，超过了世界其他地区在建装机105.2吉瓦的总量。

华能集团技术经济研究院院长赵勇对《财经》记者表示，在分析亏损和产能之间的关系时，不能忽略中国电力市场是个价格信号不完整的瘸腿市场这个前提。煤电企业经营面临两难，一边是电价只能降不能涨，一边是煤电企业对煤价话语权薄弱，在煤价博弈方面处在天然劣势。

煤电行业如何脱困？赵勇建议，煤电企业应该转变经营理念，从以前的电量提供商，向提供电量、热力、辅助服务和环保服务的公用事业服务商转变。政府在做政策设计时，应该还原电的商品属性。而电的商品属性不仅仅表现在电量，还应该包括电力，这关乎电力系统的关键和根本，即电力电量平衡问题。把电力的商品属性充分还原之后，电力市场的价格信号将是正常的、不扭曲的，各种投资主体包括国企和民企都会做出自己的商业判断。

面对目前存量煤电资产的大面积亏损，国资委决定开启大规模重组央企煤电资源，以减少国有资产缩水。2019年12月初，国务院国资委发布《中央企业煤电资源区域整合试点方案》（下称《整合方案》），自2019年开始，用3年左右的时间开展中央企业重点区域煤电资源整合试点工作，力争到2021年末，试点区域产能结构明显优化，煤电协同持续增强，运营效率稳步提高，煤电产能压降四分之一至三分之一，平均设备利用小时明显上升，整体减亏超过50%，资产负债率明显下降。

按照《整合方案》，试点首先落在甘肃、陕西（不含国家能源集团）、新疆、青海、宁夏5个区域。根据5家央企发电集团所在省级区域煤电装机规模、经营效益，综合考虑地区电价、过剩产能消纳、煤电联营等因素，确定中国华能牵头甘肃，中国大唐牵头陕西，中国华电牵头新疆，国家电投牵头青海，国家能源集团牵头宁夏。

但部分业内专家对《整合方案》提出疑问。“整合重组的方法治标不治本。” 华北电力大学经济管理学院教授袁家海对《财经》记者说。他认为，比基于行政文件让企业自愿去产能更好的煤电脱困方式是，从塑造市场机制和营造市场环境的角度，深化市场化改革。通过市场挤出一部分机组，优胜劣汰，让市场恢复平衡。还可以通过混合所有制改革让民营资本参股煤电企业，避免煤电资产无序扩张。“煤电脱困的最根本途径还是要不断推动电力市场改革，让市场调节发挥基础的作用。”

一位央企发电集团高管对《财经》记者分析，如果整合落地，对发电企业至少不是坏事，但确实与有效竞争、建立市场的电改目标冲突。电力体制改革和国企改革各有各的逻辑，发生冲突时需要更好的协调。

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