全国170城发了190亿消费券

▲2020年5月4日，辽宁沈阳，市民从消费券广告牌前走过。（IC Photo/图）

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• 截至2020年5月18日，全国发放消费券的省、直辖市、自治区29个，涉及172个城市，其中由政府发放消费券的城市有170个，62%是以市或区为单位单独发放的。

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• 本轮消费券的派发并非中央推动，而是先由几座城市推行，然后被其他城市效仿的。

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文 | 南方周末记者 王伟凯 南方周末实习生 黄欣然 责任编辑 | 张玥
2020年5月8日，商务部副部长王炳南在国务院联防联控机制新闻发布会上表示，初步统计，疫情发生以来，全国有28个省份、170多个地市统筹地方政府和社会资金，累计发放190多亿元的消费券。这意味着，国内超过一半的地级行政区参与发放了消费券，平均每个地市发放金额超1亿。

南方周末记者根据各地官媒与政府网站信息整理，截至5月18日，全国发放消费券的省、直辖市、自治区共29个，涉及172个城市，其中由政府发放消费券的城市有170个，62%是以市或区为单位单独发放的。
中国人民大学公共管理学院教授许光建向南方周末记者分析，本轮消费券的派发并非中央推动，而是先由几座城市推行，然后被其他城市效仿的。消费券派发的主体以地级市为主，它们对本地经济更了解，而且“船小好掉头。”
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“还利于民，放水养鱼”

派发消费券并不是一个创新模式，早在1999年，日本就曾向国民派发消费券。当时，日本泡沫经济破裂，为了刺激消费、照顾弱势群体，日本地方政府发放了名为“地域振兴券”的消费券，总额2万亿日元，限半年内用完。
中国最早发放消费券的城市则是成都。2008年12月，成都向城乡低保户、农村五保户、城乡重点优抚对象三类人员发放了价值3793万元的消费券。次年1月，杭州市从财政拿出1亿元向67万人发放消费券，用于保障困难人群的基本生活。
那时的消费券有一定的“帮扶性质”，发放对象以困难群体为主。
2009年初，深圳也曾兴起一股派发消费券的讨论热潮，并阐述了消费券对拉动GDP的经济学逻辑。在深圳市社科院向市政府提交的《关于深圳择机发放消费券的建议》中，称发消费券是“还利于民，放水养鱼”的好办法。
该文计算，2008年深圳GDP为7800亿元，2009年深圳的社会消费品零售总额比上年每增加100亿元，会拉动GDP增长0.7565%。如果发放20亿元的消费券，对深圳GDP的拉动作用约为0.15%。
虽然这份建议在当时未被采纳，但这套逻辑却在11年后的此次疫情中起了作用。
此次疫情中，山东省济南市是第一个发放消费券的城市。3月2日，济南面向景区、旅行社、影院、演艺场所、书店等推出2000万元消费券，并策划“济南人游济南”“山东人游济南”“万人乡村游”等活动。
随后，3月11日山东济宁发了消费券。接着，南京、舟山、杭州、佛山、德阳等地分别在3月发了消费券。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员代志新向南方周末记者表示，与此前的帮扶性质相比，本轮消费券刺激消费的意图更明显。
“如果一直在强调疫情，大家都不敢出门消费了，只能把钱存起来。”代志新说，“现在各地政府都在讲‘显政’，除了消费券外，一些地方政府鼓励领导带头吃饭、带头消费，就是在潜移默化地释放一种消费的信号。”
5月15日，北京大学国家发展研究院发布了《消费券的中国实践》报告。该报告梳理了4月中旬以前的50亿体量消费券使用效果。
结论是，消费券具有快速、小额、大量的特点，有效期短，发放两周内核销率可达六至七成。3-4月间，受支持行业的支付笔数反弹程度是未受支持者的3.11倍，金额反弹幅度是后者的5.15倍。该报告对消费券效果给予高度评价。
本轮消费券以电子券为主，使得一些不善于使用智能手机的老年人、贫困人群无法享受福利。对此，多地专门准备了给困难群众发放的消费券，目前分别有郑州8000万、宜昌2000万、杭州1500万、昆明和长春各1000万。
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谁在发券？

“对于地方政府来说，社会消费品零售总额是一个非常重要的数据，可以直接反映本地的GDP，也是重要的考核标准，地方政府每年都会出台政策来提升这个数据。”一位地方商务局的工作人员向南方周末记者介绍。
他说，这个数据主要由商务局来统计。根据公开资料梳理，消费券的派发多由各地商务局主导，资金来源则是地方财政。
不过，也有部分地区由体育局、工会、旅游局等主导，这些消费券往往都是定向某个行业和群体。如河北和江苏的省体育局分别发放了1500万和5000万消费券。
除政府部门外，企业也广泛参与了本轮消费券的发放。政府“消费券”与企业“优惠券”一同出现。
4月30日起，佛山市顺德区将分期发放约100万份、预计约1亿元的“企业助力劵”，共有30家企业参与，包括美的、格兰仕等本地知名企业。
格兰仕方面向南方周末记者表示，企业助力券的资金来源是企业，他们计划投入1000万元，用于补贴微波炉、电烤箱等家电品牌，希望引导全国消费者到顺德本地实体店消费。同时，企业助力券和政府消费券可以叠加使用。
《大众日报》在一篇关于山东省各地市派发消费券的报道中提到，消费券采取的主要模式包括提货券、抵扣券、免费券、直接补贴等，其中，折扣券由企业发放，政府对企业予以补贴，免费券和直接补贴也以企业为主。
值得注意的是，消费券以电子券为主，引起了支付宝、微信等网络支付平台的兴趣，多个城市的消费券仅能在其中的一个平台领取使用。据《消费券的中国实践》报告，75%的城市选择了单平台发放。
如河南洛阳发放5000万消费券，但适用范围是支持支付宝付款方式的线下实体店；湖北宜昌兴山县文化和旅游局联合阿里巴巴发放消费券，约定使用范围是开通支付宝支付功能的商家。
支付宝方面向南方周末记者提供的资料称，支付宝是各地政府消费券发放的主要通道和首选平台，28个省份的一百多个城市选择通过支付宝发放消费券。
微信方面则向南方周记者表示，微信支付月活用户超8亿，绝大部分市民可以低门槛领券和使用，微信的商业支付日均交易笔数超10亿，能深入到消费市场的毛细血管。
在《消费券的中国实践》网上发布会上，腾讯研究院院长司晓介绍，通过微信发放的电子消费券规模达到了100亿，其中花掉消费券的51%是40岁以上人群。他也提到，多平台发放叠加覆盖的用户量要高于单平台。

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财政承压

虽有企业参与，但消费券重要的资金来源依然是地方政府。一些企业宣称的“消费券”仅是“优惠券”“促销券”的一种。
2009年10月，财政部曾下发《关于规范地方政府消费券发放使用管理的指导意见》，对地方政府发放消费券的行为做出明确规定：地方各级政府发放消费券应纳入本级政府预算管理，需报本级人民代表大会审查批准的，必须依法上报审批。
这在一定程度上也意味着，地方政府在发放消费券的时候不能“任性”。
“花出去的钱、借来的债，总是要还的。政府在花钱的时候，要考虑到财政的持续性。”代志新说。在他看来，消费券应在财政预算允许范围内，目前来看，财政并没有过多的财力进行全覆盖，更多是起到一个助力“冷启动”的作用。
2020年，中国经济遭遇新冠肺炎这个“黑天鹅”事件，使本就紧张的财政更加严峻。根据财政部公布的2020年1-4月财政收支情况，从总体来看政府支出比收入多了1.9万亿。
不过，许光建向南方周末记者表示，即便地方财政压力大，如果想“挤”出一部分来发消费券，并不是太难的事。重要的是，消费券要怎么发、发给谁、具体扶持哪个行业、如何兼顾公平和效率。
他举例，受疫情冲击最大的行业是旅游业，各地的旅行社几乎处于歇业状态。但如果给旅行社派发消费券，效果可能并不明显，本地旅行不需要旅行社，去外地旅行热情却不高。
“我相信各地在发放消费券的时候，一定仔细斟酌过，如何既符合政策，又能带动消费，老百姓也不会有太多意见。”
《消费券的中国实践》报告中有一个结论：地方经济发展水平高、第三产业占比高、自身财政实力强的地方政府更倾向于发消费券，计划发放的金额也较高。
这份报告建议，为了“保企业”，应考虑尽快加大消费券在全国范围内的发放。对于自身财政实力不足以支撑适量消费券的地方政府，可以允许其负债率上升，或由中央政府增加对这些地区的财政转移支付。
对此，这份报告的牵头人、北京大学国家发展研究院教授沈艳对南方周末记者说，“消费券的作用是‘四两拨千斤’”，目前确实各地都要花钱，但花在消费券上的钱，跟数万亿的基建等投入相比，还是太少了。目前需求、供给、投资全面萎缩，如果内需不起来，很多中小企业扛不过三个月，一旦他们倒掉，想再扶起来要困难得多，而消费券灵活、起效快，一个月就能看到成果。
“所以我们认为，两害相权取其轻，消费券的效果明显，应该‘把钱花在刀刃上’。”
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撬动多少消费

餐饮、文化、旅游、商超是消费券覆盖的主要领域。这些行业多以小微企业为主，受疫情影响最直接，抗冲击能力也弱。
佛山的多个商家向南方周末记者表示，得知政府要发消费券时，主动参与了进来，在收银台贴上了“本店支持使用佛山消费券”的提示。很多城市有专门向商家开放的渠道，供商家报名参与。
此外，一些经济实力较强的地方更倾向于照顾汽车行业。3月25日深圳龙华区区长在一场发布会上喊话：“欢迎大家到龙华买汽车，我们会有2000块到3000块钱的补贴，以后还会再增加。”五一前后，广州也发了专门针对汽车行业的消费券。
“乘数效应”，是外界评价消费券积极作用时常用的词。它是指经济活动中某一变量的增减对经济总量带动的程度。
如郑州首期发放5000万元消费券，发放两日核销1152.4万元，带动消费1.28亿元，“乘数效应”11倍；山东东营发放第一期总额1650万元的消费券，带动消费4011.7万元，“乘数效应”8.3倍。
许光建对各地公布的“乘数效应”数据持谨慎态度，他认为在短期内，消费券确能带动消费，但究竟能起到几倍的乘数效应，并不易测算。
在他看来，是否发、如何发，都应根据本地经济的实际情况。他甚至直言，有些地方根本就没有必要做这件事，不发消费券的城市也不能说政府在刺激消费上没有作为。
“在促进经济复苏的过程中，国家已经出台了很多政策，地方政府如能将这些政策落实好，就已经很好。在这个基础上，如果财力允许，可以适当发放一些消费券，起到政策导向作用，但不能为了发而发。”
许光建说，政府设计一个政策并不容易，需要评估这项政策在实施过程中付出多少成本，给基层政府带来多少工作量，这是一个体系工作，考验地方政府的治理能力。
实际上，上海就没有选择发消费券，而是联合众多企业、平台举办了“五五购物节”“信息消费节”等活动。
受新冠肺炎影响，全球多个国家和地区采取了不同的刺激消费措施，发消费券之外，有些地方选择直接向老百姓“发钱”。
代志新说，从经济发展的角度，如果财政有钱向老百姓发钱是没问题的，但目前国内不少地方财政紧张，连公务员工资都发不起，发钱相当于“饮鸩止渴”，并且存在能否做到公平的问题。
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